Rekrutteringsutfordringer og mangel på arbeidskraft

Kompetansebehovsutvalget har undersøkt hvilke megatrender som forventes å påvirke hvilken type kompetanse arbeidslivet vil ha behov for framover. Utvalget løfter særlig fram teknologiutvikling, migrasjon, klimaendringene og en økende andel eldre i befolkningen som de sentrale driverne for endringer i etterspørselen etter kompetanse og arbeidskraft (NOU 2020: 2).

I sin utredning om kompetansebehov som følge av ny teknologi peker utvalget også på at geopolitisk uro og (de-)globalisering kan forsterke behovet for kompetanse innen blant annet datasikkerhet, samtidig som tilgangen på spisskompetansen kan bli mer begrenset (Kompetansebehovsutvalget, 2026). Videre understreker utvalget at mulighetene til å påvirke disse driverne varierer fordi de tilhører en global utvikling som vi har få muligheter til å påvirke. Samtidig har norske myndigheter og partene i arbeidslivet stort handlingsrom når det gjelder hvordan konsekvensene av megatrendene håndteres nasjonalt. Utdannings og kompetansepolitikken, arbeidsmarkedspolitikken og arbeid med rammebetingelsene i arbeidslivet er sentrale. Dette er særlig relevant for de mer strukturelle årsakene til mangel på arbeidskraft, der drivkreftene påvirker både etterspørselen etter kompetanse og tilgangen på arbeidskraft over tid, og der tiltak kan rettes mot kapasitet i utdanningssystemet, omstilling og kvalifisering, samt rekruttering og mobilisering av arbeidskraft.

Mangelen på arbeidskraft økte kraftig i Norge etter 2021, men dette er ikke en særnorsk utvikling. I mange OECD land kjennetegnes årene 2021 og 2022 av økning i antall ledige stillinger, samtidig som det var mange arbeidssøkere (OECD, 2022). Arbeidsmarkedene i flere land er fremdeles betydelig strammere enn før pandemien. Allerede før covid-19 var det strukturelle forhold som aldrende befolkning, digitalisering og teknologiutvikling som bidro til mangel på arbeidskraft. Situasjonen for mange OECD-land har gradvis endret seg fra håndtering av høy arbeidsledighet til tiltak rettet mot mangel på arbeidskraft (OECD, 2025d). OECD forklarer denne utviklingen som en overgangsfase med både konjunkturdrevne og strukturelle forhold. Etter hvert som økonomiene normaliserte seg og smitteverntiltakene ble avviklet, økte etterspørselen etter arbeidskraft betydelig, og arbeidsgivere i mange sektorer fikk enda flere utfordringer med å få tak i kvalifisert arbeidskraft.

Når det gjelder de strukturelle årsakene, peker OECD på at pandemien kan ha bidratt til mer varige endringer i arbeidstakernes preferanser, og at dette gjelder spesielt jobber med krevende arbeidsforhold som for eksempel helse- og omsorgssektoren. I enkelte næringer kan dette ha forsterket rekrutteringsutfordringene (OECD, 2022). Utfordringene med å få ansatt arbeidskraft ga arbeidstakerne en styrket forhandlingsposisjon overfor arbeidsgiverne. Med flere utlyste stillinger kom alternative jobbmuligheter for enkelte grupper arbeidstakere, noe som økte frivillige jobbskifter.

Andre strukturelle forhold som endringer i næringssammensetning og sentralisering kan ha bidratt til vedvarende høy etterspørsel etter arbeidskraft i mange land. Et eksempel på endring i næringssammensetning er en økende andel sysselsatte i helse- og omsorgssektoren. Andelen utgjør 21 prosent, og den har økt de siste årene. Sentraliseringen bidrar til utflytting fra små kommuner til byer, noe som fører til mangel på arbeidskraft i distriktene. Det at flere arbeidstakere pensjonerte seg tidligere under covid-19-pandemien, har i tillegg forsterket mangelen på arbeidskraft etter gjenåpningen (ILO, 2024). ILO understreker at det fortsatt er et begrenset kunnskapsgrunnlag om de mer varige strukturelle endringene i rekruttering og etterspørsel etter arbeidskraft etter pandemien. Videre peker organisasjonen på at utdannings- og integreringspolitikken i mange land ikke i tilstrekkelig grad har evnet å tilpasse seg de langsiktige megatrendene, særlig befolkningsaldring og rask teknologisk utvikling (ILO, 2024).

En nyere analyse av de store trendene i 26 OECD-land viser at digitalisering og grønn omstilling har bidratt til økt stramhet i arbeidsmarkedet. Befolkningsaldring har over tid også bidratt til stramhet og endringer i kompetansesammensetningen, blant annet ved at virksomheter i større grad rekrutterer underkvalifisert arbeidskraft. Utviklingen har bidratt til både mangel på arbeidskraft og økt mistilpasning i perioden 2010–2019. Samtidig indikerer studien at økt importkonkurranse og spredning av kunstig intelligens også virker i retning av å redusere knappheten på arbeidskraft (Dorville, med fl., 2025). En av konklusjonene i denne studien er at strukturelle trender utvikler seg samtidig, ofte virker sammen og forsterker hverandre. Den samlede effekten på mangel på arbeidskraft og mistilpasning i arbeidsmarkedet kan derfor være større enn summen av de enkelte trendene hver for seg.

En annen mulig årsak til økende mangel på arbeidskraft i enkelte næringer er skjerpede kvalitetskrav. Innføring av yrkesreguleringer og autorisasjonsordninger for å forbedre tjenester for innbyggere eller kunder kan begrense mobilitet av arbeidskraft på tvers av sektorer og utdanningsgrupper, og snevre inn rekrutteringsgrunnlaget. I en situasjon med vedvarende høy mangel på arbeidskraft kan tiltak som gjensidig godkjenning av kvalifikasjoner og reduksjon av autorisasjonskostnader være effektive virkemidler for bedre utnyttelse av arbeidskraft (OECD, 2025d).

Et eksempel på skjerpede krav i Norge er at helsepersonell med utdanning fra utenfor EØS-området ifølge forskrift om tilleggskrav for autorisasjon for helsepersonell må dokumentere norskferdigheter i lesing, lytting, skriving og muntlig på nivå ^[1] (Forskrift om tilleggskrav for autorisasjon for helsepersonell, 2016). Helsedirektoratets anbefaling er imidlertid bredere, og innebærer at også alle andre som blir ansatt i norsk helsevesen, bør kunne dokumentere norskferdigheter på nivå B2 (Helsedirektoratet, 2023). Forskere argumenterer for at kravet eller anbefalingen om nivå B2 i alle de fire ferdighetene lesing, lytting, skriving og muntlig er et høyere språkkrav enn nødvendig for mange av oppgavene som blir utført av ansatte i norsk helsevesen, og at kravene derfor burde vært differensiert i større grad (Carlsen, 2022; Carlsen & Bukve, 2024). Et eksempel på mer differensierte språkkrav kan hentes fra barnehageloven, der lovgiver har satt ulike krav i ulike delferdigheter for ansatte i barnehager: A2 i skriveferdigheter og B1 i ferdighetene lesing, lytting og muntlighet (Barnehageloven, 2005). En utilsiktet konsekvens av en anbefaling eller krav som ikke gjør forskjell på hvilke norskferdigheter som er nødvendige for å utføre ulike typer arbeidsoppgaver, kan bidra til å stenge kvalifiserte arbeidstakere ute. Dette kan igjen bidra til økt mangel på arbeidskraft – i dette tilfellet i helsesektoren, som allerede har utfordringer med rekruttering.^[2]

En aldrende befolkning forsterker mangelen på arbeidskraft – og kan påvirke bærekraften i arbeidsmarkedet og utdanningssystemet

Norge har, på lik linje med mange europeiske land, en aldrende befolkning. Dette har en stor påvirkning på behovet for arbeidskraft. Statistikk fra Nav viser at 56 100 personer ble registrert som nye alderspensjonister i løpet av de første tre kvartalene av 2025. Dette er det høyeste antallet registrert de siste ti årene. Siden september 2015 har antallet mottakere av alderspensjon økt med hele 25,2 prosent (Nav, 2025e). Det er betydelige regionale forskjeller i antallet nye pensjonister (Nav, 2025f). Denne utviklingen bidrar til å forsterke presset på tilgangen til arbeidskraft, særlig i regioner og næringer med allerede høy etterspørsel etter arbeidskraft.

Befolkningsframskrivinger fra SSB er sentralt for å belyse den framtidige utviklingen i befolkningens alderssammensetning. Figur 2‑1 viser utviklingen i antall personer i yrkesaktiv alder. Figuren indikerer en moderat økning i den yngste aldersgruppen (20–29 år) i de neste ti årene, før denne gruppen igjen avtar over tid. Samtidig viser framskrivingene en markert vekst i antall personer i de eldste aldersgruppene, noe som innebærer en gradvis aldring av arbeidsstyrken.

Det økende antallet eldre i befolkningen er en av de viktigste årsakene til stigende etterspørsel etter arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren (Meld. St. 31 (2023-2024)). Helse- og omsorgssektoren i de fleste OECD-landene sysselsetter flere arbeidstakere enn noen gang tidligere. I 2023 var om lag 1 av 9 jobber (10,9 prosent) i OECD-land i helse- og omsorgssektoren. Det er en økning fra 1 av 10 jobber (10,1 prosent) i 2013. I de nordiske landene og Nederland utgjør helse- og omsorgssektoren over 16 prosent av samlet sysselsetting (OECD, 2025c). I Norge står helse og omsorgssektoren for om lag 21 prosent (SSB, 2025a).

Kombinasjonen av at flere har behov for helse- og omsorgstjenester, og at arbeidsstyrken krymper, bidrar til økt press i arbeidsmarkedet (OECD, 2025d). OECD påpeker at det vil bli stadig mer krevende å øke både antallet og andelen sysselsatte i helse- og langtidsomsorgen uten å fortrenge sysselsetting i andre deler av økonomien, og dermed dempe den samlede økonomiske veksten (OECD, 2025c). Perspektivmeldingen peker også på økende konkurranse om arbeidskraft som vil skje mellom ulike sektorer fordi helse- og omsorgssektoren skal vokse (Meld. St. 31 (2023-2024). Helsepersonellkommisjonens utredning Tid for handling sine foreslåtte løsninger for å håndtere presserende mangel på arbeidskraft innen helse og omsorgssektoren er derfor økning i produktivitet, bedre organisering og mer effektiv bruk av kompetanse (NOU 2023: 4).

Utviklingen i helse- og omsorgssektoren reiser spørsmål om bærekraften i arbeidsmarkedet og utdanningssystemet. En sterk og vedvarende vekst i sysselsettingen i helse- og omsorgssektoren, samtidig som arbeidsstyrken krymper, kan bidra til mangel på arbeidskraft i andre deler av økonomien. Dimensjonering av utdanningene i samsvar med etterspørselen fra samfunnet og næringslivet kan bli påvirket ved at en stadig større andel av nyutdannede kandidater utdannes innen helse- og omsorgsfag, og at færre kandidater utdannes innenfor andre fagområder. Det finnes ingen fasitsvar på hva som er den riktige fordelingen mellom fagområder og utdanningsnivåer. Det vil avhenge av mange faktorer, som blant annet prioriteringer, produktivtetsutvikling og teknologiutvikling.

Gjennomgangen av årsaker til mangel på arbeidskraft i forrige delkapittel viser at arbeidskraftmangel er et sammensatt fenomen. Den kan forklares av blant annet midlertidige opp- og nedturer i økonomien, men også av mer varige endringer i næringsstruktur, befolkningssammensetning, nye kompetansekrav og lønns- og arbeidsvilkår. Det er derfor ikke alltid umiddelbart entydig hvilke konsekvenser slike endringer har for arbeidslivets behov for arbeidskraft og kompetanse, eller hvilke tiltak som er best egnet til å møte utfordringene. For å kunne utvikle treffsikre og kunnskapsbaserte tiltak er det nødvendig med gode målemetoder og indikatorer^[3] som kan belyse de underliggende årsakene til mangelen, og som gjør det mulig å skille mellom ulike typer knapphet i arbeidsmarkedet.

I dette kapittelet presenterer vi et utvalg indikatorer og målemetoder som blir benyttet av internasjonale aktører som OECD og Cedefop, og av norske aktører som SSB og Nav. Avslutningsvis gir vi et eksempel på hvordan svenske Arbetsförmedlingen vurderer framtidig mangel på arbeidskraft, og hvordan slike vurderinger anvendes som kunnskapsgrunnlag i praksis.

Kobling mellom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft

I perioder med økonomisk nedgang reduseres normalt antallet utlyste stillinger, samtidig som arbeidsledigheten øker. Dette fører til et mindre stramt arbeidsmarked, hvor arbeidsgivere i større grad har tilgang på tilgjengelig arbeidskraft, og lettere kan rekruttere kvalifiserte kandidater. Når den økonomiske aktiviteten tar seg opp, øker etterspørselen etter arbeidskraft, antallet ledige stillinger stiger, og konkurransen om arbeidssøkerne tiltar. Resultatet er et strammere arbeidsmarked, der rekrutteringsutfordringer blir mer utbredt.

Graden av mistilpasning måles også av udekket etterspørselen etter arbeidskraft, målt ved antall ledige stillinger, og tilbudet av arbeidskraft, målt ved antall arbeidssøkere. Indikatoren gir dermed et uttrykk for graden av balanse mellom tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet. Jo flere ledige stillinger det er per arbeidssøker, desto strammere er arbeidsmarkedet (Barth et al., 2022).

Spørreundersøkelser blant arbeidsgivere er de mest brukte metodene for å måle graden av rekrutteringsutfordringer og mangel på arbeidskraft. I en tidligere rapport gikk vi gjennom ulike undersøkelser og deres styrker og svakheter. Konklusjonen fra denne gjennomgangen var at det ikke finnes én enkelt datakilde som fullt ut dekker behovet for kunnskap om arbeidskraft og kompetanse. Kildene utfyller hverandre, men har ulike formål, metodiske tilnærminger og begrensninger (HK-dir, 2025a).

Nav beregner en stramhetsindikator, som er et mål på hvor krevende det er å rekruttere arbeidskraft i ulike deler av arbeidsmarkedet. Fra og med 2025 gir undersøkelsen også svar på hvilke utdanninger det er størst mangel på (Nav, 2025b).

For å analysere langsiktige utviklingstrekk, og vurdere balansen mellom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft med en gitt utdanning, er SSBs framskrivingsmodeller som ADMOD, LÆRERMOD og HELSEMOD sentrale verktøy (SSB, 2023a, 2024b, 2025b). Modellene bygger på historiske data og forventninger om befolkningsutvikling, utdanningsvalg, yrkesdeltakelse, næringssammensetning og makroøkonomiske forhold som økonomisk vekst. De gir et grunnlag for å identifisere mulige ubalanser mellom arbeidsstyrkens utdanningssammensetning og arbeidslivets behov, og fungerer som et analytisk verktøy for å vurdere hvordan dagens trender vil slå ut dersom de videreføres over tid. Vi kommer tilbake til omtalen av resultater av disse framskrivingene i kapittel 3.

Oppsummert blir Navs bedriftsundersøkelse brukt som en hovedindikator for å identifisere hvilke yrker og utdanningsgrupper det er størst mangel på. For å få et mest mulig presist bilde av hva mangelen skyldes – om den først og fremst handler om for lav tilførsel av ny arbeidskraft, frafall og bortvalg i enkelte yrker, eller et mer generelt misforhold mellom tilbud og etterspørsel – er det imidlertid nødvendig å supplere med andre indikatorer og datakilder. Vår gjennomgang av nyere analyser viser at særlig perspektiver på matchingeffektivitet er sentrale for å forstå rekrutteringsutfordringer fordi de belyser hvordan koblingen mellom arbeidssøkere og ledige stillinger fungerer, og hvilke faktorer som kan bidra til vedvarende mangel.

Matchingeffektivitet viser til i hvilken grad arbeidsmarkedet evner til å koble tilgjengelig arbeidskraft med ledige jobber på en effektiv måte. Matching-effektiviteten er høy når arbeidsgivere raskt finner arbeidskraft som samsvarer med deres kompetansekrav. Lav matchingeffektivitet oppstår når mangel på arbeidskraft vedvarer selv om det finnes ledig arbeidskraft (OECD, 2025d). Det er derfor nyttig å måle matchingeffektiviteten for å kunne vurdere om arbeidskraftmangel primært skyldes et samlet underskudd på arbeidskraft, eller om den i større grad reflekterer mistilpasning mellom tilbud og etterspørsel, altså at søkerne ikke har den kompetansen arbeidsgiverne trenger. Slike analyser gir et viktig kunnskapsgrunnlag for å vurdere hvilke typer tiltak som er relevante, og om innsatsen bør rettes mot økt tilbud av arbeidskraft, bedre kompetansetilpasning eller mer effektive arbeidsmarkedstiltak.

Matchingeffektiviteten påvirkes av svingningene i økonomien, men også av institusjonelle forhold, som for eksempel hvor godt utdanningssystemet fungerer, og hvordan arbeidsledighetsordninger er utformet. Matchingen er mest effektiv ikke bare når de arbeidsledige har den utdanningen og kompetansen som arbeidsgivere etterspør, men også når arbeidskraften er mobil, både geografisk og mellom ulike jobber og yrker (Sveriges Riksbank, 2025). Samtidig viser forskning at sammensetningen av arbeidsledige med hensyn til kompetanse og utdanning varierer med konjunkturene. I perioder med høy sysselsetting og lav arbeidsledighet består gruppa arbeidsledige av personer som i større grad har barrierer som gjør overgangen til arbeid mer krevende, og som har større behov for bistand enn i perioder med lavkonjunktur (von Simpson, 2023). Barrierer for å komme i arbeid igjen kan være svake norskkunnskaper, svake digitale ferdigheter eller kompetanse eller utdanning som arbeidslivet ikke lenger etterspør.

Nyere forskning tyder på at matchingeffektiviteten har vært svakere i europeiske land i perioden etter pandemien. Analysene peker særlig på økende regionale forskjeller i arbeidsledighet og større utfordringer med å matche tilgjengelig arbeidskraft med etterspurte jobber, noe som bidrar til å forklare vedvarende mangel på arbeidskraft i flere europeiske arbeidsmarkeder (OECD, 2025d).

Størrelsen på arbeidsmarkedet er også viktig. En studie utført av Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) undersøker forskjellene i matchingkvaliteten mellom store og små arbeidsmarkedsområder i Sverige. Hovedfunn i denne studien er at matchingskvaliteten er høyest i større, lokale arbeidsmarkeder. Rapportforfatteren peker på at større arbeidsmarkeder har et bredere utvalg av yrker og bedre muligheter for den enkelte til å prøve seg fram og tilegne seg erfaring over tid, noe som bidrar til bedre matching mellom kandidater og jobber i storbyområdene (IFAU, 2025).

Norske analyser av matchingeffektiviteten viser tegn til misforhold mellom antall ledige stillinger og antall arbeidsledige i perioden etter finanskrisen i 2008 og etter covid-19-pandemien. Samtidig konkluderer Nav med at vi foreløpig ikke har tilstrekkelig grunnlag for å fastslå at matching mellom arbeidsledige og ledige jobber har blitt varig svekket over tid (Nav, 2025d). Vi finner noe av de samme tendensene til svakere matching i en analyse fra Norges Bank (Norges Bank, 2023). Det foreligger foreløpig få empiriske studier som undersøker omfanget av mismatch i Norge. Vi vet også lite om mekanismer som eventuelt driver et misforhold mellom tilbud og etterspørsel etter kompetanse.

Også SSB har undersøkt hvordan endringer i sammensetningen av arbeidsledige og utviklingen i matchingeffektiviteten påvirker prosessen som kobler arbeidssøkere og virksomheter med rekrutteringsbehov i Norge. Matchingeffektiviteten her er et mål på hvor raskt arbeidsledige kommer jobb. Studien viser at overgangsraten fra arbeidsledighet til arbeid falt i perioden 2007–2019, det vil si at arbeidsledige brukte lengre tid på å få jobb i perioden. Analysene indikerer at etterspørselssiden i arbeidsmarkedet, målt ved SSBs egen stramhetsindikator, forklarer en betydelig del av nedgangen i overgangsraten fra arbeidsledighet til arbeid i denne perioden. Studien konkluderer med at det er vanskelig å fastslå om endringer i jobbkrav eller næringsstruktur også har bidratt, ettersom dette ikke inngår eksplisitt i estimeringen (SSB, 2025c).

Et annet mål på matchingeffektivitet er hvor raskt nyutdannede kandidater etablerer seg i arbeidslivet, og i hvilken grad det er samsvar mellom kandidatenes kvalifikasjoner og jobbkravene i stillingene de får. Kandidatundersøkelsen, som ble gjennomført blant personer som ble uteksaminert på masternivå for seks til sju år siden, viser at flertallet kommer raskt i jobb, og i hovedsak er sysselsatt i stillinger som er relevante for utdanningen (NIFU, 2025a).

Samtidig viser Kandidatundersøkelsen at ikke alle kandidater kommer raskt ut i jobb, selv i perioder med stor etterspørsel etter arbeidskraft. Kandidater med utdanning innen humanistiske og estetiske fag opplever i noe større grad enn kandidater fra andre fagområder et svakere samsvar mellom arbeidsoppgaver og kompetansen de har med seg fra utdanningen, samt høyere forekomst av ufrivillig deltid (NIFU, 2025a). Dette kan også indikere utfordringer knyttet til matching mellom tilbud og etterspørsel for enkelte utdanningsgrupper.

For å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget om mangel på arbeidskraft, og om eventuelle ubalanser mellom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft, er det viktig å ha forskning og indikatorer som kan peke på årsaker. Det er behov for forskning som kan undersøke hvilke mekanismer som bidrar til kobling mellom tilbud og etterspørsel, og i hvilken grad eventuelle rekrutteringsutfordringer kan forklares av mer strukturelle forhold, som kompetansesammensetning, mobilitet og arbeidsvilkår.

Utfordringer med å måle mangel på arbeidskraft

I kapittel 2.1 har vi drøftet at mangel på arbeidskraft kan forklares med både svingningene i økonomisk aktivitet og av mer varige strukturelle endringer. Vi har også pekt på at det kan være metodisk krevende å måle disse formene for knapphet på arbeidskraft.

Til tross for at mangel på arbeidskraft har vært et politisk viktig tema de siste årene, finnes det lite empirisk forskning på dette feltet i Norge. Dette er også tilfellet i andre europeiske land. En nyere litteraturgjennomgang om måling av mangel på arbeidskraft identifiserte kun 14 studier som ble gjennomført internasjonalt i perioden 2006-2022 (McGuinness, et al., 2025).

Cedefop, som er EUs faglige ekspertorgan for yrkesopplæring og kompetansepolitikk, har utviklet en ny indikator for mangel på arbeidskraft: Labour and Skills Shortage Index (LSSI). Formålet med indikatoren er å gi et standardisert og sammenlignbart mål på mangel på arbeidskraft på tvers av land og yrkeskategorier. Denne indikatoren bygger på tre forklaringskomponenter: tilbud av arbeidskraft, etterspørsel etter arbeidskraft og ubalanse mellom tilbud og etterspørsel. Hver av de tre komponentene får en score fra 1 til 4, som uttrykker graden av mangel. Indikatorenes verdi gir en samlet indikasjon på graden av mangel i hver enkel yrkeskategori. Indikatoren gir også innsikt i om mangelen primært skyldes økende etterspørsel, svakt tilbud av arbeidskraft eller ubalanse mellom de to (Cedefop, 2025). Indikatoren er imidlertid overordnet i sin utforming, og gir et begrenset grunnlag for å vurdere konkrete tiltak. Den er derfor best egnet til internasjonale sammenligninger snarere enn til operasjonalisering på nasjonalt eller regionalt nivå.

Den svenske Arbetsförmedlingen publiserer årlig vurderinger av rekrutteringssituasjonen for ulike yrker, og lager prognoser for fem år fram i tid. Vurderingene baserer seg på en spørreundersøkelse blant arbeidsgivere som nylig har lyst ut en stilling, registerstatistikk og statistikk om virksomheter. For hvert yrke utarbeides både en vurdering av jobbmulighetene og av rekrutteringssituasjonen.

Vurderingene av rekrutteringssituasjonen bygger på et rammeverk som skiller mellom ulike typer rekrutteringsproblemer. Et yrke klassifiseres kun som preget av mangel når det foreligger rekrutteringsproblemer samtidig som det ikke finnes et tilgjengelig tilbud av relevant arbeidskraft. Dersom rekrutteringsproblemer oppstår til tross for et slikt arbeidskraftstilbud, gis yrket i stedet vurderingen paradoks. Denne inndelingen tydeliggjør at rekrutteringsproblemer ikke nødvendigvis skyldes en absolutt mangel på arbeidskraft, men også kan være et uttrykk for matchingsutfordringer eller mangelfull utnyttelse av eksisterende kompetanse (Arbetsförmedlingen, 2025a).

Vurderingen og prognosene fra Arbetsförmedlingen brukes til blant annet dimensjonering av utdanningstilbud, veiledning og informasjonsarbeid. Hensikten er å etablere en felles og omforent forståelse om situasjonen på arbeidsmarkedet blant aktører i utdannings- og arbeidsmarkedssektorene, og blant personer som søker informasjon og veiledning om utdannings- og yrkesvalg (Arbetsförmedlingen, 2025b).

Navs Bedriftsundersøkelse har fra og med 2025 utvidet kartleggingen av rekrutteringsutfordringer til også å omfatte utdanninger det er størst mangel på, i tillegg til yrker. Spørsmålet er utviklet i samarbeid mellom Nav og HK-dir, og gir informasjon om hvilke utdanningsbakgrunner arbeidsgivere vurderer som mest relevante for stillingen de har forsøkt å rekruttere til. Resultatene er omtalt i kapittel 3.2, og kan være relevante både for vurderinger av dimensjonering av utdanningssystemet på ulike nivåer og i arbeidet med informasjon og veiledning om arbeidsmarkedets behov (Nav, 2025b).

En gjennomgang av nyere analyser av måling av mangel på arbeidskraft viser at aktører som Cedefop, OECD og svenske Arbetsförmedlingen i økende grad benytter klassifiseringer som sier noe om hvorfor mangel oppstår. Disse målingene skiller mellom situasjoner der rekrutteringsproblemer skyldes begrenset tilgjengelig arbeidskraft (få eller ingen arbeidsledige i relevante yrker), redusert beholdning på grunn av tidlige avganger eller frafall og situasjoner der utfordringene i større grad kan knyttes til svak matching, lønns- og arbeidsvilkår eller andre friksjoner. De skiller også ofte mellom vedvarende, strukturell mangel og mer konjunkturbetinget mangel som varierer med aktivitetsnivået i økonomien.

En fordel med denne typen kategorier er at de kombinerer informasjon om både omfang og mulige drivere, og dermed kan gi et bedre utgangspunkt for å vurdere relevante virkemidler i utdannings-, kompetanse- og arbeidsmarkedspolitikken. Når indikatorene peker mot utfordringer på tilbudssiden, kan relevante tiltak være økt utdanningskapasitet, bedre gjennomføring og tiltak for å holde erfarne arbeidstakere lenger i jobb. Når utfordringene i større grad ser ut til å skyldes ubalanser, peker det oftere mot tiltak som styrker matching og omstilling, som for eksempel kompetanseutvikling i arbeidslivet eller økt mobilitet mellom jobber eller yrker. Klassifiseringene kan også være mer intuitive og lettere å kommunisere til ulike aktører enn mer tekniske mål, som for eksempel Navs stramhetsindikator eller Beveridge-kurven3F3F3F^[4]. Samtidig innebærer slike kategoriseringer en risiko for overforenkling.

I dette kapittelet har vi vist at mangel på arbeidskraft må forstås i lys av både konjunkturelle svingninger og mer varige strukturelle endringer, som befolkningsaldring, teknologisk utvikling, endrede kompetansekrav og institusjonelle rammebetingelser. Gjennomgangen av nyere forskning og analyser peker på at mangel på arbeidskraft har økt i mange land etter pandemien, drevet av en kombinasjon av sterk etterspørsel etter arbeidskraft og langsiktige demografiske og strukturelle forhold, særlig innen helse- og omsorgssektoren.

Kapittelet viser videre at det ikke finnes én enkelt indikator som fullt ut fanger omfanget eller karakteren av mangel på arbeidskraft. Ulike indikatorer belyser ulike sider av balansen og mistilpasningen i arbeidsmarkedet, herunder stramhet, matchingeffektivitet og mer sammensatte mål for kompetansemangel. Samtidig er det viktig å understreke at mange av indikatorene er metodisk krevende å tolke, og har begrenset direkte overføringsverdi til konkrete tiltak. Dette tilsier behov for å bruke flere komplementære datakilder og indikatorer i sammenheng, og for å skille tydelig mellom konjunkturell og strukturell mangel når kunnskapsgrunnlaget skal brukes i politikkutforming og langsiktige vurderinger av kompetanse- og utdanningsbehov.