Utviklingsavtaler – et strategisk styringsverktøy?

Institusjonene er samstemte når det gjelder hva som er forutsetningen for at utviklingsavtalene kan brukes i den strategiske styringen ved institusjonene. De understreker betydningen av at utviklingsavtalene må kobles til institusjonenes egne strategier og virksomhetsstyring. Høringssvaret fra NHH oppsummerer dette perspektivet godt:

Det fremstår som kritisk viktig at målene og styringsparameterne i utviklingsavtalene må være konsistente med de enkelte institusjoners strategi.

Institusjonene fremhever denne koblingen som en styrke og at det dreier seg om at utviklingsavtalen gir støtte og større tyngde og legitimitet til strategien. NIH uttrykker det slik:

For at utviklingsavtalen skal kunne være en konstruktiv kraft i den strategiske styring av institusjonen, er det avgjørende at avtalen er en integrert del av et samlet konsistent planverk som trekker i samme retning.

Institusjonene fremhever at når strategien er forankret i utviklingsavtalen, gir det økt oppmerksomhet for målene og aktivitetene i strategien. På denne måten fungerer utviklingsavtalene som styringsstøtte for ledelsen og underbygger Lackners (2024) funn om at avtalene nettopp kan være til hjelp i interne, strategiske beslutninger når koblingen mellom strategi og utviklingsavtale er tett. Sitatene under illustrerer dette perspektivet:

Hele virksomhetsstyringen ved UiT er nå bygget rundt å realisere strategiens ambisjoner og utviklingsavtalens mål. UiT mener at denne sammenhengen er nødvendig for å bruke utviklingsavtalen som styringsverktøy.

Koblingen mellom utviklingsavtalen og UiOs strategi har vært viktig for at avtalen skal fungere som et styringsverktøy internt ved UiO.

Avtalen har gitt tyngde i arbeidet med å gjennomføre strategien, og sikrer at vi har aktiviteter som støtter opp om NTNUs ambisjoner. Når målene i utviklingsavtalen gis oppmerksomhet, gir det samtidig viktig drahjelp ift. gjennomføring og prioritering.

Betydningen og viktigheten av å koble utviklingsavtalen til institusjonens strategi, understrekes også av erfaringer fra institusjoner som ikke har gjort dette, slik som UiA og OsloMet. UiA og OsloMet opplever at utviklingsavtalene er et ekstra styringsvirkemiddel, og de stiller spørsmål om merverdien overstiger tilleggsarbeidet med utviklingsavtalene. UiA sier at strategien er et bedre styringsverktøy internt fordi den er bedre forankret, og den omfatter større deler av institusjonens aktiviteter enn utviklingsavtalen.

Samlet peker innspillene på at implementeringen av utviklingsavtalene ved flertallet av institusjonene nærmer seg det Elken og Borlaug (2024) kategoriserer som «integrative implementation». Det vil si at avtalene fungerer som et verktøy for å gjøre ytterligere prioriteringer ut fra institusjonens egne mål og at forutsetningen for å få det til, er den tette koblingen mellom strategi og avtale.

Flere institusjoner trekker også frem at utformingen av strategi og utviklingsavtale har vært sammenfallende prosesser. Dette har vært positivt og har hatt betydning for forankring i organisasjonen. I oppfølging har utviklingsavtalen og strategien dessuten blitt koblet til budsjettprosesser. Koblingen mellom strategi og utviklingsavtale gjør derfor at implementeringen blir enklere:

Utviklingsavtalen bygger på disse strategiske målsettingene, og danner grunnlag for oppbyggingen av tekstdelen av årsbudsjettet. (INN)

Målene i utviklingsavtalen har vært lagt til grunn for fordelingen av NTNUs «strategi- og omstillingsmidler», og er herigjennom tilført ressurser som har gitt tiltakene som iverksettes for å følge opp målene et ekstra løft.

En fordel med koblingen mellom utviklingsavtalen og strategien som fremheves av flere, er at institusjonene unngår dobbeltarbeid når det gjelder rapportering og at det blir uklarheter dersom det ikke er samsvar mellom mål i strategi og utviklingsavtale. Dette var utfordringer med avtalene som ble utviklet før 2022:

Erfaringen fra den første perioden med utviklingsavtaler (2017-2022) er at det fort oppstår styringsmessige uklarheter og utfordringer hvis målene i utviklingsavtalen avviker mye fra målene som institusjonen har i sin egen strategi. (NTNU)

Rammene for avtalene har gitt institusjonene relativt stor frihet til å utforme egne mål og styringsparametere. Dette har dermed gitt institusjonene mulighet til å utforme dem slik at de understøtter institusjonenes autonomi. Som beskrevet i kapittel 2, er dette er noe Lackner (2024) også har påpekt; selv om utformingen av avtalene skjedde i en dialog med KD, utøvet institusjonene betydelig autonomi i utforming av avtalene. Dette kommer til uttrykk ved at utviklingsavtalene i stor grad er blitt knyttet til institusjonenes strategier og gir dermed institusjonsledelsen støtte til intern styring.

Styringsdialogen inkluderer styringsdokumenter, etatsstyringsmøtet og rapporteringskrav (Finansdepartementet, 2003, s. 27). I det følgende presenterer vi analyser av det empiriske materialet som samlet sier noe om hvordan utviklingsavtalen brukes i styringsdialogen.

Utviklingsavtalen som dialogverktøy i styringsdialogen

Utviklingsavtaler både internasjonalt og i Norge har, som nevnt i 1.1, hatt som ett av formålene å fungere som et verktøy for mer strategisk dialog mellom myndigheter og institusjoner og bidra til at institusjonelle og nasjonale mål sees i sammenheng. I sine innspill uttrykker flere institusjoner direkte at de opplever at dagens utviklingsavtale gir gode rammer for styringsdialogen.^[9] Det skyldes som antydet over, den tette koblingen mellom utviklingsavtalen, strategi, virksomhetsstyring og rapportering. Samtidig trekker en del av institusjonene opp ulike utfordringer ved dagens styringsdialog.

NMBU, INN og UiA ser det som problematisk at styringsdialogen er for konsentrert rundt utviklingsavtalen siden avtalen ikke dekker bredden av institusjonens virksomhet. UiA og OsloMet ønsker derfor at strategien (heller enn utviklingsavtalen) ligger til grunn for styringen og dialogen. HVO, USN og AHO opplever derimot at dialogen er for generell og ikke konkret nok knyttet til målene i avtalen og ønsker utfyllende tilbakemeldinger på måloppnåelse i utviklingsavtalen. Som vi drøfter mer i kapittel 3 og i 4.2.2, har disse utfordringene blant annet sammenheng med hvordan den enkelte institusjons utviklingsavtale er utformet.

UiB gir uttrykk for at for mye oppmerksomhet rettes mot rapportering og kortsiktig resultatoppnåelse og mener styringsdialogen snarere bør legge vekt på langsiktig utvikling og interne og eksterne muligheter og utfordringer. UiO argumenterer for at «etatsstyringsmøtet ikke gir rom for en tett og god nok dialog om strategi og arbeidsdeling».

NTNU og USN påpeker dessuten at de økonomiske forutsetningene for å gjennomføre utviklingsavtalene er endret siden avtalene tredde i kraft, og at det får konsekvenser for mulighetene til gjennomføringen av avtalene.

Utfordringsbildene som trekkes opp av de ulike institusjonene, er relativt forskjellige. En mulig forklaring er at dialogen praktiseres noe ulikt mellom institusjonene, eller at institusjonene har ulike behov og forventninger. Det er verdt å merke seg at flere av institusjonene som har kritiske bemerkninger, har avtaler som ikke er direkte forankret til strategien, og dette kan påvirke deres syn på hvor godt styringsdialogen fungerer.

Rapportering på utviklingsavtalene i årsrapportene

Under presenteres en gjennomgang av rapporteringen på utviklingsavtalene i årsrapporten for 2023 for 15 breddeinstitusjoner (for mer om utvalget av institusjonene, se 1.2). Vi har sett nærmere på tre hovedområder: forskning, utdanning og universitetenes regionale rolle. Som vi drøfter under, rapporteres det relativt ulik på mellom områdene; mens det for forskning er et større innslag av ensartet statistikk, er rapporteringsgrunnlaget for utdanning og regional utvikling mer variert.

Rapportering på forskning

Gjennomgangen vitner om at forskning er et felt med etablerte indikatorer og statistikk som institusjonene drar veksel på i rapporteringen. Samtidig er det variasjoner i mål- og styringsparameterstrukturen for forskning mellom institusjoner: Et mindretall har egne mål om forskning mens et flertall av institusjonene har «blandingsmål» (for begrepsforklaringer, se 3.2). Uavhengig av hvilke(n) type mål institusjonene har, inkluderer rapporteringen på forskning ofte generell, forklarende tekst som beskriver forskningens natur. Det vektlegges for eksempel at det tar tid å bygge opp ledende forskningsmiljøer og at internasjonal mobilitet og internasjonalt samarbeid er viktig for å fremme kvalitet i forskning. Særlig der slik forklarende tekst om forskningens natur er omfangsrik, er det mer krevende å få et inntrykk av hva det rapporteres på for rapporteringsåret og hvilken forskjell utviklingsavtalen gjør for institusjonens forskningsvirksomhet. Sistnevnte inntrykk forsterkes der rapportering på styringsparameternivå er beskrivelser av aktiviteter eller prosesser som angår forskning generelt, og som ikke nødvendigvis er utledet av eller angår utviklingsavtalene spesielt. Det gjelder for eksempel den pågående nasjonale og internasjonale implementeringen av NORCAM og CoARA og mer interne og relaterte prosesser som for eksempel utvikling av opplæring av forskningsledere (UiB, UiO), utviklingsplaner for ERC (NTNU) eller politikk for åpen vitenskap (UiT).

Til tross for institusjonenes ulike tilnærming til mål- og styringsparametere, er det kvantitative datagrunnlaget som brukes i rapporteringen, relativt ensartet. Det vanligste datagrunnlaget i rapporteringen er nasjonal statistikk om:

• ekstern finansering fra Forskningsrådet og EU
• vitenskapelig publisering
• doktorgradsutdanning

For flere detaljer om former for rapportering på forskning, se vedlegg 1.

Nesten alle institusjonene rapporterer på omfang av ekstern finansering. Institusjonene rapporterer på inntekter fra Forskningsrådet og EU, gjerne supplert med informasjon om antall søknader og tildelte prosjekter. På tross av dette varierer rapporteringen mellom institusjonene. En del institusjoner rapporterer tallene i tabeller med tidsserier, mens andre omtaler resultater for 2023 primært i løpende tekst. Nullpunkt enten det gjelder nasjonal eller egenutviklet statistikk er ikke direkte angitt, men framstår indirekte som 2022/2023. Basert på vår lesning av rapportene, virker det som at vekst skal måles med utgangspunkt i nullpunkt selv om det i liten grad er uttalt i rapporteringen.

Videre skiller institusjonene i ulik grad mellom forskjellige finansieringsordninger innenfor Forskningsrådet og EU. Institusjoner som UiO og UiB som i sterk grad vektlegger grunnforskning og internasjonal orientering, skiller i større grad mellom tildelinger fra for eksempel ERC og Pilar II (globale utfordringer) i Horisont Europa enn institusjoner med mindre forskningsvolum. For mindre forskningstunge institusjoner som USN og HVL, skilles det på prosjekter hvor institusjonen er partner og koordinator for prosjekter. På denne måten får teksten som følger statistikken fram nyansene mellom institusjonenes forskningsinnsats. For UiO og UiB er forskningens internasjonale orientering svært tydelig både i strategi og utviklingsavtale. Hos høyskolene og de nye universitetene er vektlegging av regional, profesjonsnær og anvendt forskning sterkere i strategiene enn i utviklingsavtalene. For en gjennomgang av universitetene og høyskolenes strategier, se blant annet Frølich og Stensaker (2021) og Tilstandsrapporten 2022 (HK-dir, 2022).

Flertallet av institusjonene rapporterer på vitenskapelig publisering under et eller flere av styringsparametere. Det varierer hva som vektlegges i rapporteringen; fra antall publiseringspoeng på nivå 1 og 2 til andel internasjonal sampublisering og antall vitenskapelige publikasjoner per førstestilling (se full oversikt i vedlegg 1). Her er det ikke noen tydelige mønstre i hvilke institusjoner som rapporterer på hva.

Et flertall av institusjonene rapporterer også på doktorgradsutdanning. Rapporteringen har et større innslag av kvalitativ tekst som beskriver arbeid med doktorgradsutdanning, særlig i rapporteringen ved høyskolene.

Flere institusjoner har styringsparametere som handler om karriereutvikling for ansatte under mål om forskning. Her er rapporteringen kvalitativ og beskriver ulike initiativ og ordninger for faglig ansatte.

Ettersom data i stor grad hentes fra etablert nasjonal statistikk, egner det seg til å måle utvikling over tid og det er enkelt å etterprøve for departementet. Samtidig kommer det frem nyanser mellom institusjonene i de kvalitative beskrivelsene som følger statistikken. Det er særlig tydelig i rapporteringen på ekstern finansiering. På dette området speiler dermed rapporteringen på utviklingsavtalene eksisterende forskjeller mellom institusjonene (HK-dir, 2022).

Det samlede målbildet og datagrunnlaget på forskning i utviklingsavtalene drar likevel i samme retning på tvers av institusjoner: Mindre forskningstunge institusjoner har mål om å øke den eksterne finansieringen, mens forskningstunge institusjoner har mål om å øke gjennomslag på utfordringsdrevne/tematiske utlysninger.

Rapportering på utdanning

Utdanning inngår i både «blandingsmål» og i egne utdanningsmål (for begrepsforklaring se 3.2). Det er en del tematisk overlapp mellom institusjonenes mål og styringsparametere om utdanning: Flertallet av institusjonene har mål og/eller styringsparametere knyttet til utvikling av ulike typer studietilbud, ofte knyttet til institusjonens profil, og rekruttering til og gjennomføring av ulike studieprogram. Mye av rapporteringen dreier seg om å beskrive hva som er blitt gjort ut fra disse styringsparameterne og presentasjon av statistikk for antall og/eller utvikling av antall studietilbud med bestemte kjennetegn. Det kan for eksempel være fleksibilitet knyttet til tid og sted, faglig profil/tematikk, og antall og typer av studenter som er rekruttert til, eller har gjennomført ulike studieprogram.

Særlig institusjoner som legger vekt på profesjonsutdanningene har styringsparametere som dreier seg om å utvikle flere fleksible og desentraliserte utdanningstilbud for å rekruttere flere, og et større mangfold av studenter. Flere institusjoner rapporterer om utfordringer når det gjelder å nå mål om rekruttering til profesjonsutdanningene. Dette knytter de blant annet til at institusjonene står i et konkurranseforhold til hverandre om å rekruttere studenter til samme type studieprogram.

Formuleringer knyttet til kvalitet i utdanning finnes både som mål og/eller styringsparameter. HVL har for eksempel «Auka kvalitet i utdanningane» som styringsparameter under målet «Dei profesjons- og arbeidslivsretta utdanningane ved HVL skal dekkje framtidas kompetansebehov», mens UiO har som mål: «Utvikle fremragende undervisningstilbud og utdanningsmiljøer ved alle fakulteter». Generelt dreier mye av rapporteringen seg om å beskrive ulike tiltak som skal bidra til bedre utdanning, slik som kurs og støttetjenester for ansatte, mentorordninger for studenter, meritteringsordninger for undervisere og arenaer for studentinvolvering. Læringsmiljø og trivsel blir nevnt av flere institusjoner knyttet til kvalitetsutvikling med mål om økt gjennomføring. Tall på gjennomføring og henvisninger til studiebarometeret blir også brukt i rapporteringen.

Mange av avtalene har også mål og/eller styringsparametere knyttet til utdanningenes arbeidslivsrelevans og/eller regional utvikling/relevans slik som HVL nevnt i forrige avsnitt. For å rapportere på dette, beskrives tiltak, praksiser og planer for samarbeid med arbeidslivet og eventuelt hvilke og hvor mange studieprogram som har samarbeid med arbeidslivet og hva samarbeidet dreier seg om (oppgaveskriving, innspill til utdanningen, gjesteforelesere praksisopphold, etc.).

For utdanningsfeltet er koblingen mellom mål, parametere og de beskrivelsene og/eller tallene som blir brukt til rapporteringen, ikke alltid klar. Et eksempel er fra HINNs styringsparameter «Utvikle fremragende og innovative profesjons- og yrkesrettede utdanninger som svarer på morgendagens kompetanse- og kapasitetsbehov i helse-, omsorgs- og utdanningssektoren» under målet «Forskningsbaserte profesjons- og yrkesrettede utdanninger med høy utdanningskvalitet». Rapporteringen på styringsparameteren dreier seg blant annet statistikk om trekk ved studentene som kjønn, alder og inntakskarakterer og lite om utdanningene som styringsparameteren egentlig handler om.

Rapporteringen på utdanningsrelaterte mål og styringsparametere gir i varierende grad grunnlag for å si noe om utvikling over tid. Hva som er målepunkt for 2023, og hvordan den ønskede utviklingen skal være utover at målet er en generell økning eller forbedring, er ikke alltid klart. Dette gjelder både overordnet rapportering på styringsparametere og på rapportering/beskrivelse av enkelttiltak og aktiviteter. Det er ofte uklart hva som har skjedd i rapporteringsåret, og hva slags utvikling som forventes kommende år utover en videreutvikling eller fortsettelse av aktivitetene og tiltakene.

Koblingen mellom styringsparametere under samme mål, og rapporteringen på disse, blir i varierende grad kommentert eller diskutert. Generelt presenterer institusjonene i liten grad en samlet vurdering av hvordan styringsparameterne, og det som rapporteres på disse, bidrar til å nå de ulike målene. Samlet ser vi at ettersom utdanning ofte blir koblet til andre typer mål, fremstår rapporteringen som noe uensartet når det gjelder form og innhold på tvers av institusjoner.

Rapportering på regional utvikling

Universiteter og høyskolers regionale rolle henger som oftest tett sammen med forskning og utdanning. I utviklingsavtalene kommer dette til uttrykk ved at regional utvikling/regionen gjerne inngår som delelementer i både mål og styringsparametere.

I gjennomgangen av årsrapportene har vi samlet informasjon om hvilke institusjoner som rapporterer på aktiviteter hvor de eksplisitt går inn for å ta en lokal eller regional rolle og hvordan de gjør dette. Tabell 1 og 2 gir en oversikt over institusjoner som har formulert mål eller styringsparameter med et tydelig regionalt fokus.

Måten institusjonene rapporterer på regional utvikling, kan deles inn i tre ulike kategorier: 1) regionalt samarbeid gjennom utdanning, 2) regionalt samarbeid gjennom forskning og 3) institusjonen som regional aktør for å styrke region og /eller lokalsamfunnet (se vedlegg 3). Flertallet av institusjonene faller inn under kategori 3 og knytter arbeidet til region eller lokalsamfunn, mens et mindretall knytter det til kategori 1 og 2. I tillegg finnes institusjonene som i årsrapportene for 2023 ikke rapporterer på regional utvikling. Se kategorisering per institusjon i vedlegg 3. Felles for de tre innfallsvinklene til regional utvikling er at institusjonene rapporterer prosjektaktivitet, samarbeid eller avtaler med regionale aktører i privat og offentlig sektor eller strategiske satsinger. Omfanget av rapporteringen varierer, men handler i stor grad om ulike former for samarbeid på tvers av institusjoner.

For mange institusjoner synes den regionale rollen også å være knyttet til campusutvikling, og det er stor forskjell på geografisk nedslagsfelt. For eksempel gjør OsloMet sin rolle i regional utvikling seg i stor grad synlig gjennom Holmlia-satsingen, fokuset på Storbyregionen og utvikling av campus i og rundt Oslo, mens UiT sin regionale rolle kommer tydelig til syne gjennom deres satsing på utdanning og forskning om Arktis og nordområdene.

Gjennomgangen viser også at det kan være vanskelig å skille mellom hvilke tiltak institusjonene gjennomfører med mål om å bidra til regional utvikling, og hvilke tiltak som gjennomføres hvor regional utvikling er en «bieffekt». Det er for eksempel mange institusjoner som fokuserer på arbeidslivsrelevans eller livslang læring. Dette kan tenkes å bidra til regional utvikling, selv om det ikke omtales på denne måten i årsrapporten. På samme måte viser flere institusjoner til forskningssamarbeid med lokale og regionale aktører utenat det eksplisitt kobles til regional utvikling. Gjennomgangen av årsrapportene reflekterer dermed tvetydigheten i den «tredje rollen» til høyere utdanningsinstitusjoner, som Normann og Pinheiro (2019) har pekt på, og hvordan den veves sammen med institusjonenes andre oppgaver.

Oppsummering

Gjennomgangen av årsrapportene viser at det er stor variasjon i hvordan institusjonene rapporterer på utviklingsavtalene. Alle institusjonene bruker både kvalitative og kvantitative data i rapporteringen, men hovedvekten av rapporteringen er kvalitative beskrivelser. De kvalitative beskrivelsene veksler mellom å beskrive aktiviteter gjennomført i 2023, pågående prosesser og gi mer generelle forklaringer og beskrivelser av temaer under styringsparametere. Det gjelder på tvers av de tematiske områdene vi har sett på. Som en konsekvens er mye av rapporteringen lite sammenlignbar mellom institusjoner. Det bidrar også til at det mer er krevende å si noe om utvikling over tid. Årsrapportene gir i varierende grad innsikt i hva institusjonene tenker om hvordan de ulike aktivitetene/tiltakene og de ulike styringsparameterne sammen skal bidra til å nå målene og hvorvidt aktivitetene ser ut til å bidra til at man når ønskede målsettinger. Det vil si at endringsteorien som ligger til grunn for hvorfor tiltak skal bidra til resultater og måloppnåelse i liten grad er eksplisitt uttalt. Det bidrar også til at rapporteringsformatet gjør det mer krevende å si noe om utvikling over tid.

Kvantitative data brukes i ulik grad avhengig av innretningen på målene. Det er vanligere å inkludere kvantitative data i rapportering på mål og styringsparametere om forskning enn utdanning og regional utvikling. Rapporteringen på forskning framstår derfor som mer ensartet enn for utdanning og regional utvikling. Framstillingen av kvantitativ informasjon varierer imidlertid fra presentasjoner i tabeller og grafer med tidsserier til ren omtale av resultater for 2023 i brødtekst. Rapporteringen tar derfor i ulik grad hensyn til kravet om ettårig og flerårige perspektiver. Selv om de kvantitative dataene gjerne er hentet fra nasjonal statistikk og i utgangspunktet er godt egnet til å følge over tid, gjør den uensartede fremstillingen i rapporteringen på utviklingsavtalene at dette i begrenset grad lar seg gjøre. I tillegg blir det mer krevende å måle utvikling i sektoren over tid og sammenlikne utvikling på tvers av institusjoner og i sektoren som helhet.

Mange institusjoner har flere «blandingsmål» hvor både forskning, utdanning og/eller regional utvikling veves sammen. Blandingsmålene får fram sammenhengen i virksomheten; hvordan forskning, utdanning og regional utvikling henger sammen. Det kan imidlertid gjøre det vanskelig å få en oversikt over hvordan kjernevirksomheten knyttet til utdanning og forskning utvikler seg over tid.

Variasjonen i både mål og rapportering bidrar til at det blir krevende å bruke utviklingsavtalene som grunnlag til å vurdere arbeidsdeling og samarbeid i sektoren ettersom det forutsetter å få et nasjonalt overblikk. Nøkkelordssøk i alle årsrapportene viser at ingen av institusjonene bruker begrepene arbeidsdeling og mangfold for å beskrive deres rolle/bidrag til et mangfoldig sektorlandskap. Det harmonerer godt med innspillene fra institusjonene som diskuteres i 4.3.

Samlet sett er inntrykket at styringsparametere for mange institusjoner i stor grad fungerer som tematiske overskrifter hvor institusjonene beskriver pågående eller gjennomført arbeid ved institusjonene.

Institusjonenes egne erfaringer med rapporteringen på utviklingsavtalene

De Boers og Jongbloed (2015, s. 17) påpeker at rapportering en gjennomgående utfordring på tvers av land:

The monitoring of and reporting on progress and outcomes is another challenge. Consent on indicator measurement, establishment of (undisputed) databases, frequency and level of detail of reporting may cause another time-consuming hurdle.

Gjennomgangen av årsrapportene viser at det er utfordringer forbundet med rapporteringen på de norske utviklingsavtalene. Det reflekteres også i institusjonenes innspill til sektormøtet. Rundt halvparten av institusjonene kommenterte rapportering direkte i sine innspill, og kommentarene viser et mangfold av ulike utfordringer knyttet til rapporteringen. NMBU, USN og OsloMet peker på at utformingen av målene i avtalene gjør det vanskelig å rapportere på avtalen. For NMBUs del skyldes det at deler av målene er smale og ikke egner seg til mer overordnet rapportering. For USNs del pekes det på behov for å definere mer konkrete ambisjoner og resultatmål. OsloMet vektlegger at målformuleringene gjør det vanskelig å vurdere om målene faktisk nås.

AHO erfarer at det er krevende å rapportere på styringsparametere. HVL og NTNU påpeker at det er krevende å finne gode indikatorer. HVL opplever også at det er utfordrende å finne gode koblinger mellom indikatorer, styringsparametere og mål og vektlegger at rapporteringen kunne vært enklere dersom målene i strategien var mer konkrete resultatmål. NTNU på sin side trekker fram at det er krevende å finne «kvantitative indikatorer som gir gode resultat- og effektmålinger når utviklingsavtalen i sin natur dreier seg om utvikling av kvalitet. Tilsvarende kan årsak-/virkningssammenhengene være vanskelige å dokumentere.».

Selv om vårt hovedfokus er på institusjonenes heller enn departementets erfaringer, er det likevel relevant å vise til Lars Ravns masteroppgave hvor han intervjuet ansatte i KD om utviklingen av styringsdialogen etter at de nasjonale styringsparameterne ble fjernet . En av informantene påpekte at dreiningen vekk fra kvantitative styringsparametere «har gjort at evalueringen blir mer krevende for oss [altså departementet] å evaluere dem [altså institusjonene]» samt at det blir mer krevende for institusjonene å rapportere på måloppnåelsen (Ravn, 2025, s. 40). Selv om en enkeltinformants uttalelser ikke representerer departementets syn som sådan, ser vi også at rapporteringsutfordringene som institusjonene peker på, kommer til utrykk i departementets tilbakemeldinger som vi diskuterer i det følgende.

Departementets tilbakemeldinger på rapporteringen i årsrapportene

HK-dirs gjennomgang av Kunnskapsdepartementets tilbakemeldingsbrev til institusjonene viser at departementet har gitt en form for «korrigerende tilbakemelding» til 20 av 21 institusjoner. Departementets absolutt vanligste tilbakemelding var at det ønsker en analyse eller vurdering av måloppnåelse på utviklingsavtalen fra institusjonene og forventet at dette er på plass i 2024-rapporteringen. For et mindretall av institusjonene vektlegger også departementet at det er vanskelig å skille mellom hva som er aktivitetsrapportering på utviklingsavtalen og hva som er løpende aktiviteter. Ønsket om en mer vurderende eller samlet analyse av måloppnåelse, må sees i sammenheng med at over halvparten av institusjonene fikk beskjed om at rapporteringen i for stor grad er aktivitetsrapportering. Departementet påpeker videre at det er for lite vurdering av hvordan aktivitetene bidrar til måloppnåelse. Samtidig som forventningen om mer analyse og vurdering er i tråd med rammeverket, er det relativt åpent hvilke endringer departementet ser for seg. Det er lagt få føringer på hvordan rapporteringen skal utformes i rammeverket og i kravene til årsrapporten^[10] og det er kun et lite mindretall av institusjonene som får beskjed om å gjøre større endringer i rapporteringsformatet.

Det var relativt få institusjoner^[11] som kommenterte departementets skriftlige tilbakemeldinger. Likevel er det verdt å løfte fram INNs kommentar fordi den peker på et mer generelt trekk ved tilbakemeldingene:

Vi merker oss at tilbakemeldingene i stor grad gjelder mål og indikatorer i vår avtale, men at det vinkles slik at det gis vurderinger av mer generell måloppnåelse. F.eks. hvordan INN hevder seg på konkurranseutsatte tildelingsområder. (INN)

På tvers av institusjoner, trekker KD aktivt på rapporteringen om ekstern finansiering og indikatorene bidragsinntekster fra Norges forskningsråd og EU samt andre bidrags- og oppdragsinntekter (BOA) i sine tilbakemeldinger. Positiv og negativ utvikling fra foregående år påpekes, og ofte kommenteres det på hvorvidt institusjonen ligger over eller under gjennomsnittet for den gitte indikatoren. Blant institusjoner som ligger under gjennomsnittet på indikatorer om ekstern finansiering, sendes gjerne signaler om å øke ekstern finansiering.

KDs tilbakemeldinger på ekstern finansiering kan være et resultat av institusjonenes egne valg av indikatorer, ettersom mange tar utgangspunkt i de tidligere nasjonale styringsparametere, og at det er område med tydeligere mål. I tillegg kan satsing på forskning ha vært viktigere å signalisere for flere, ettersom noen av høyskolene i avtaleperioden jobber mot å få status som universitet. Samtidig kan omfanget av tilbakemeldingene som går direkte på ekstern finansiering, vitne om at departementet selv vektlegger ekstern finansiering sterkt på tvers av institusjonene. Det kan sees på som et signal om at ekstern finansiering er så viktig at det er noe alle institusjoner bør vektlegge, noe som kan framstå som et motstridende signal til målet om arbeidsdeling og differensiert styring.

Tilbakemelding på gjennomføring/gjennomstrømming på bachelor, master og ph.d. er et annet eksempel på departementets vektlegging av indikatorer. Tilbakemeldingene på gjennomføring/gjennomstrømming er et gjennomgående tilbakemeldingspunkt til flere av institusjonene. Tematikken framstår som viktig for departementet uavhengig av om tematikken har inngått i institusjonenes utviklingsavtaler.

Utover gjennomføringsindikatorer og indikatorer for ekstern finansiering, brukes andre indikatorer som tidsbruk på studiet, andel utvekslingsstudenter, oppfatning av studiekvalitet og publiseringspoeng mer sporadisk i tilbakemeldingene.

Samlet peker tilbakemeldingene på at departementet fortsatt bruker deler av de tidligere nasjonale styringsparameterne i styringen selv om de ikke lenger formelt er styringsparametere. Det er i tråd med rammeverket som peker på at departementet uavhengig av avtalene vil gjøre risikovurdering av institusjonene basert på tilgjengelig statistikk og evalueringer (Kunnskapsdepartementet, 2022a). Samtidig kan bruken og omfanget av indikatorer i tilbakemeldingene tyde på at det fortsatt er behov for departementet å vurdere virksomhetene opp mot etablerte standarder som lettere lar seg måle enn mye av den kvalitative rapporteringen på utviklingsavtalene. Der det ikke er samsvar mellom utviklingsavtalene og departementets bruk av indikatorer i tilbakemeldingen, kan det skape usikkerhet rundt hva som faktisk «teller» i styringen av institusjonene. Avslutningsvis er det også verdt å merke seg at mangfold eller arbeidsdeling ikke er tematisert i tilbakemeldingsbrevene.

Innarbeiding av tilbakemeldinger i årsrapportene for 2024

Basert på departementets «korrigerende tilbakemeldinger» på årsrapporteringen for 2023 har vi gjort en overordnet vurdering av endringer i institusjonenes årsrapporter for 2023 til 2024. Flere institusjoner har gjort endringer som imøtekommer deler av departementets tilbakemeldinger.

Et fåtall av institusjonene som NMBU, UiA og OsloMet har gjort større endringer i rapporteringen, mens flertallet har relativt lik rapporteringsstruktur på tvers av år. Selv om strukturen på tvers av år er relativt lik, har institusjoner som HiM, HiØ og UiS i større grad synliggjort vurderinger som ligger til grunn for deler av tiltakene som er blitt satt i gang. Noen institusjoner som HiØ, NTNU, UiO og USN har til en viss grad gjort vurderinger av måloppnåelse på deler av målene. Andre institusjoner som OsloMet, UiT og UiS har noe mer vurderende tekst under deler av styringsparametere.

Det er ellers verdt å merke seg at nesten halvparten av institusjonene har endret rapporteringsdata, figurer og/eller tabeller som ligger til grunn for rapporteringen i årsrapportene. Det varierer fra å legge til ny og mer statistikk, til å endre og fjerne figurer/tabeller helt, eller bare omtale tall i brødtekst. Disse endringene vil gjøre det vanskeligere å vurdere utvikling over tid og måloppnåelse.

Samlet synes årsrapportene fortsatt å være preget av mer aktivitetsrapportering enn av analyser av måloppnåelse på utviklingsavtalen. Selv om det først vil være mulig å gjøre en helhetlig analyse av måloppnåelse ved avtalens slutt, indikerer gjennomgangen av tilbakemeldingsbrev og årsrapporter at det foreløpig er vedvarende utfordringer med å vurdere utvikling og måloppnåelse på utviklingsavtalene.

Styringsmeldingen viser til at universiteter og høyskoler skal styres mer i det store og mindre i det små. Et av verktøyene som skal bidra til dette er utviklingsavtalene:

Utviklingsavtalen har som formål å bidra til høy kvalitet og en mangfoldig sektor gjennom tydelige institusjonsprofiler og bedre arbeidsdeling. En mangfoldig universitets- og høyskolesektor kjennetegnes av ulike og komplementære institusjoner med faglige profiler som bygger på egne fortrinn. (Meld. St. 19 (2020-2021), s. 53).

Det eksisterer allerede et mangfold i sektoren når det gjelder institusjonenes profiler ut ifra hvilken studentsammensetning de har og hvilke typer studietilbud de tilbyr – både med tanke på ulike faglig og organisatorisk tilbud (i form av fleksible, desentraliserte, på ulike campuser etc.). Mangfoldet gjelder både mellom institusjoner og innad på institusjoner, for eksempel mellom ulike campuser. NTNU er et godt eksempel. Et spørsmål er derfor hvilken rolle det er tenkt at utviklingsavtalene skal ha når det gjelder utvikling av mangfold og når det allerede eksister et mangfold. Det er heller ikke klart hva et ytterligere mangfold skal bidra til. Tilsvarende kommer det heller ikke tydelig frem i Styringsmeldingen og rammeverket hvilke prinsipper arbeidsdelingen skal bygge på, og hva den skal bidra til.

Ettersom mangfold, samarbeid og arbeidsdeling er KDs mål for sektoren som helhet, men som nevnt over, er det derfor ikke å forvente at dette omtales i de enkelte institusjonens utviklingsavtale eller i rapporteringen. Institusjonenes innspill i forkant av sektormøtet belyser imidlertid deres syn på utviklingsavtalen som verktøy for samarbeid og arbeidsdeling.

Av de 18 universitetene og høyskolene som har levert innspill til sektormøtet, er majoriteten tydelig på at utviklingsavtalen slik de ser ut i dag, ikke bidrar til samarbeid eller arbeidsdeling i sektoren. Mange peker på at de samarbeider mye med andre høyere utdanningsinstitusjoner nasjonalt, men at utviklingsavtalen ikke er en driver for slikt samarbeid. OsloMet utrykker for eksempel at de er «mer skeptiske til om utviklingsavtalen er gode verktøy for å fremme en bestemt utvikling i sektoren om for eksempel mer eller mindre samarbeid og/eller arbeidsdeling».

AHO, HVO og INN peker på at utviklingsavtalen i hovedsak bidrar til intern organisasjonsutvikling. Fokuset synes her i hovedsak å være mer innadrettet enn å plassere egen institusjon i en større sektorkontekst.

NHH viser til at utviklingsavtalen bidrar til en spissing av institusjonens egen profil som er i tråd med tankegangen som ble lagt til grunn i Styringsmeldingen, hvor man peker på at en spissing av institusjonenes profil vil resultere i en arbeidsdeling i sektoren. Andre institusjoner med smal faglig profil som NMH og NIH, viser også til at de har nasjonalt samarbeid på sine fagfelt, men knytter ikke dette til utviklingsavtalene.

To institusjoner svarer at utviklingsavtalen bidrar til arbeidsdeling og samarbeid, men da i en spesifikk kontekst. Dette gjelder Nord og UiT. Nord skriver i sitt innspill:

Når det gjelder samarbeid, er erfaringen at der dette er et punkt i utviklingsavtalen ved de institusjonene som skal samarbeide, gir utviklingsavtalen et bidrag. For Nord sin del er samarbeidet med UiT, Sami Allaskuvla og Nord innen samisk forskning og utdanning, et eksempel på samarbeid som er beskrevet i utviklingsavtalen ved de tre institusjonene, som fungerer godt.^[12]

Et sentralt punkt her er at samarbeidet er beskrevet i utviklingsavtalen til alle tre samarbeidende institusjoner. Tilsvarende felles mål på tvers av de gjeldende utviklingsavtaler finner vi ikke ved andre institusjoner. I sektormøtet ble det, med utgangspunkt i erfaring fra de første avtalene (arbeidet i 2016-2019), påpekt at en forutsetning for at slik samarbeid skal fungere, er at det er gjensidighet i avtalene til de samarbeidende institusjonene.

UiT viser til at «institusjonenes egenart er en viktig del av arbeidsdelingen i sektoren og dermed viktig å få fram/tydeliggjort i en utviklingsavtale». UiT viser så til mål om at UiT skal være «Internasjonalt fremragende på kunnskap og kompetanse om og for Arktis og nordområdene». I en slik situasjon bidrar utviklingsavtalen til en arbeidsdeling i sektoren, men det er ingen andre institusjoner som har definert et så tydelig områdeansvar, eller en så tydelig egenart som del av sin utviklingsavtale. UiT synes dermed her å være i en særstilling.

Flere institusjoner peker på at det er potensiale for å få til mer samarbeid og arbeidsdeling i sektoren, der noen peker på utviklingsavtalene som et verktøy for dette, mens andre presiserer at det bør komme i tillegg til utviklingsavtalene.

Utviklingsavtaler kan videreutvikles til å håndtere samarbeid og arbeidsdeling i sektoren. De fleste institusjoner ønsker samarbeid, men dette og nasjonal arbeidsdeling vil sjelden få en sentral plass i institusjonsstrategiene og i tilhørende utviklingsavtaler. Disse vil i sterkere grad være knyttet til institusjonene sine faglige kjerneområder og institusjonsprofiler. NTNU mener derfor det er en bedre løsning at avtaler om samarbeid og arbeidsdeling bør komme i et tillegg, som et supplement til institusjonenes utviklingsavtaler. De vil ligge «mellom» de overordnede sektormålene og den enkelte institusjon sin utviklingsavtale. Avtalene om samarbeid og arbeidsdeling vil også kunne ha mere varig karakter enn utviklingsavtaler slik vi kjenner dem i dag. (NTNU)

Slik målene i utviklingsavtalene er formulert, er det ingen, med unntakene UiT, SA og Nord, nevnt over, som trekker frem samarbeid eller arbeidsdeling i sektoren.

Samlet ser vi at det er store likheter mellom institusjonene når det gjelder det tematiske innholdet i målene i utviklingsavtalene. Overordnet kan man si at målene dekker institusjonenes samfunnsoppdrag og sektormål knyttet til forskning, utdanning og kobling til samfunnet. Det er variasjon i form av ambisjoner og konkretisering, noe som gjenspeiler institusjonenes allerede eksisterende profiler. Avtalene inneholder imidlertid ikke formuleringer som dreier seg om utvikling av profiler som innebærer ytterligere arbeidsdeling eller samarbeid i sektoren.

Utfordringer med å operasjonalisere begrepet mangfold

Dersom vi løfter blikket ut av Norge, er ikke Norges erfaringer unike. De Boer et al. (2015, s. 14) viser til at selv i land der systemmangfold har vært et formål med utviklingsavtalene, har flere av disse erfart at avtalene ikke har fungert slik. De internasjonale eksemplene fra Finland og Tyskland viser at systemet ikke har blitt mer mangfoldig selv om for eksempel institusjonelle profiler har blitt tydeligere (som i Finland). I Tyskland argumenterer De Boer et al. (2015, s. 14) for at avtalene har ført til homogenitet på systemnivå fordi institusjonene må respondere på de samme utfordringene (issues). I andre land kobles dreining mot homogenitet direkte til finansiering av avtalene. Dersom institusjoner belønnes for de samme tingene (outputs), vil de gjøre det samme for å maksimere inntekten. Situasjonen er ikke direkte overførbar til en norsk kontekst da det ikke er knyttet finansiering til avtalene. Likevel kan en spørre seg om forutsetningen om at avtalene skal svare ut sektormålene, har bidratt til at avtalene tematisk drar i sammen retning og at institusjonene vektlegger mye av det samme.

En medvirkende årsak til at det kan være krevende å bruke avtalene som verktøy for en mangfoldig sektor, er, som vi også løftet innledningsvis i 4.3, at de overordnende politiske dokumentene ikke er tydelig på hvordan «mangfold» skal operasjonaliseres i denne sammenheng. Ser vi til den internasjonale forskningslitteraturen, viser Jongbloed et al. (2020, s. 337) til at mangfold (diversity) kan forstås som en kombinasjon av tre grunnleggende egenskaper: variasjon, balanse og ulikhet (variety, balance og disparity):

Variety is the number of categories (types) into which elements are apportioned, (…)

Balance is the answer to the question: “how much of each type of thing do we have?” (…)

Disparity is the answer to the question: “how different from each other are the types of things we have?” (…) (Jongbloed, Kaiser, et al., 2020, s. 337–338)

Jongbloed et al. påpeker videre at mangfoldet i et system kun kan bli vurdert når elementer ved systemet er blitt kategorisert og gruppert. Når det er gjort, er det mulig å si noe om variasjon, balanse og ulikhet i systemet. Det vil i si at det kreves grundige analyser av variasjon, balanse og ulikhet for å vurdere mangfoldet i systemet og behovet for justeringen for å nå «ideell» grad av mangfold. Med utgangspunkt i Styringsmeldingen kan en si at i norsk kontekst tilsvarer systemet sektoren og elementene i systemmangfoldet tilsvarer institusjoner med ulik profil. Utviklingsavtalene lanseres som et virkemiddel for differensiert styring som skal sikre mangfold. I Styringsmeldingen påpekes at det er en «oppfatning i sektoren at dagens styringssystem og målstruktur motvirker mangfold (…) og bidrar til ensretting» (Meld. St. 19 (2020-2021), s. 50). I den grad mangfold konkretiseres i Styringsmeldingen, vises det tilbake til Strukturreformen og Kvalitetsreformen. Det påpekes at endringene i styringssystemet og institusjonslandskapet «skulle bidra til mer mangfold i sektoren gjennom utvikling av ulike og komplementære institusjoner, større grad av samarbeid og solide fagmiljøer med høy kvalitet i forskning og høyere utdanning» (Meld. St. 19 (2020-2021), s. 10). I tillegg trekker meldingen fram at de statlige høyere utdanningsinstitusjonene kan grupperes basert på antall studiesteder og antall studenter. Samtidig vektlegges det at institusjonene «er spredt langs et kontinuum, og ikke oppdelt i ulike kategorier», at departementet i liten grad har styrt institusjonenes profil (Meld. St. 19 (2020-2021), s. 26), og at mer differensiert styring «skal støtte faglig mangfold og bredde i sektoren og i tillegg tilpasses regionale og lokale behov» (Meld. St. 19 (2020-2021), s. 56).

Jongbloed et al. (2020, s. 338) eksemplifiserer derimot systemmangfoldet med utgangspunkt i innholdet i utdanningsprogrammer. Elementene tilsvarer da utdanningsprogrammer som kan kategoriseres og grupperes innenfor disipliner/fagområder. I en slik kontekst handler balanse om hvor mange studenter som starter innenfor hver kategori. I Norge kan vi se antydning til en slik tankegang da Styringsmeldingen koblet utviklingsavtalene til dimensjonering (Meld. St. 19 (2020-2021), s. 53, 60, 72). Til tross for disse signalene, er ikke dagens avtaler brukt som virkemiddel for dimensjonering. I etterkant av at Styringsmeldingen ble lagt fram og dagens utviklingsavtaler ble utformet, har imidlertid dimensjonering fått en mer sentral plass i høyere utdanningspolitikken (e.g. HK-dir, 2023).