Utviklingsavtaler – et strategisk styringsverktøy?

Rapporten er utformet på oppdrag av Kunnskapsdepartementet (heretter KD eller departementet). Formålet med oppdraget har vært å få innsikt i hvordan dagens utviklingsavtaler fungerer som et strategisk styringsverktøy for statlige høyere utdanningsinstitusjoner. Basert på erfaringene med gjeldene avtaler, drøfter vi hvordan rammeverk og avtaler kan utformes for ny avtaleperiode.

Analysene som presenteres, bygger på en gjennomgang av formelle dokumenter fra styringsdialogen, skriftlige innspill fra institusjonene om deres erfaringer med utforming og bruk av utviklingsavtalene og forskning om slike avtaler.

Utviklingsavtalenes innhold og rapportering

Utviklingsavtalene skal inneholde mål og styringsparametere på vesentlige områder hvor institusjonene har behov for strategisk utvikling eller som er strategisk viktige og krever mye innsats. Hovedtemaene som går igjen i de fleste institusjonenes mål, er forskning, utdanning og kobling til, eller relevans for samfunns- og arbeidsliv. Mål og styringsparameter i gjeldende avtaler er i stor grad på et overordnet nivå og omfatter store deler av institusjonens virksomhet. Samtidig som institusjonenes mål overlapper tematisk, er det stor variasjon i hvordan målene er formulert.

Gjennomgangen av institusjonenes årsrapporter viser at det er stor variasjon i hvordan institusjonene rapporterer på utviklingsavtalene. Alle institusjonene bruker både kvalitative og kvantitative data i rapporteringen, men hovedvekten av rapporteringen er kvalitative beskrivelser. Samlet synes årsrapportene fortsatt å være preget av mer aktivitetsrapportering enn av analyser av måloppnåelse på utviklingsavtalen. Departementet peker på disse utfordringene i sine tilbakemeldingsbrev til institusjonene, og flere institusjoner trekker fram rapporteringsutfordringer i sine innspill.

Utviklingsavtalene som strategisk styringsverktøy

Et formål med utviklingsavtalene er at de skal fungere som verktøy for en mer strategisk dialog mellom KD og institusjonene og bidra til at institusjonelle og nasjonale mål sees i sammenheng. Flere institusjoner uttrykker at de opplever at dagens utviklingsavtale gir gode rammer for styringsdialogen. Det skyldes at det er tett kobling mellom utviklingsavtalen, intern strategi, virksomhetsstyring og rapportering. Institusjonene fremhever koblingen mellom utviklingsavtalene og institusjonens egne strategier som en forutsetning for at utviklingsavtalene kan brukes i den strategiske styringen ved institusjonene.

Et annet sentralt formål med avtalene er å bidra til høy kvalitet og en mangfoldig sektor gjennom tydelige institusjonsprofiler og bedre arbeidsdeling. Mangfold og arbeidsdeling er imidlertid ikke tematisert i avtalene, hverken som mål, styringsparameter eller i rapporteringen fra institusjonene. Samarbeid om samisk utdanning og forskning er tematisert i avtalene i til et fåtall av institusjonene. Med unntak av institusjonene som samarbeider om samisk utdanning og forskning, er institusjonene i sine innspill tydelige på at utviklingsavtalene ikke bidrar til samarbeid eller arbeidsdeling i sektoren.

Fra et nasjonalt styringsperspektiv synes det utfordrende å bruke dagens utviklingsavtaler til sektorstyring. Det skyldes blant annet at variasjonen i mål og rapportering gjør det krevende å få et nasjonalt overblikk og følge utvikling av sektoren over tid.

Utviklingsavtalene i fremtiden

I rammeverket for de nye avtalene er det behov for å formulere tydeligere formål. Basert på materialet vi har gått gjennom, er det to alternativer som peker seg ut: Enten kan avtalene primært være verktøy for dialog mellom departementet og den enkelte institusjon slik de i stor grad er i dag, med nær kobling til institusjonenes strategier. Alternativt kan avtalene i større grad skal fungere som grunnlag for styring av sektoren som helhet, slik Styringsmeldingen skisserer. Det siste alternativet innebærer at innretningen på avtalene og departementets rolle i utformingen av avtalene vil endres noe fra dagens avtaler. Hva slags overordnet formål avtalene skal tjene, vil ha implikasjoner for hva slags typer mål avalene bør ha. Videre er det viktig å vurdere hva slags rapportering og datagrunnlag som er formålstjenlig ut fra hvilket formål avtalene skal ha, og som gir mulighet for å analysere og vurdere måloppnåelse. Det er også nødvendig å tydeliggjøre avtalenes rolle opp mot andre virkemidler for styring av sektoren og enkeltinstitusjoner.