Utviklingsavtaler – et strategisk styringsverktøy?

I innspillene til sektormøtet peker institusjonene på behov for både kontinuitet og spissing av avtalene. Institusjonene er entydige i sin tilbakemelding om at nye avtaler bør være tett koblet til institusjonelle strategier for å ha lokal strategisk styringskraft og for å unngå dobbeltarbeid i rapporteringen. Videre uttrykker flere institusjoner som HVO, NIH, NMBU, NMH, UiB og UiO at de var fornøyde med prosessen i forrige runde av utviklingsavtalene. Samtidig påpeker HVO, NTNU, UiA, UiT og USN at det fortsatt er behov for å redusere antall styringssignal dersom utviklingsavtalen skal ha en sentral rolle i styringen.

Innspillene viser også at det er behov for å arbeide videre med hva slags avtale dette skal være og hvordan mål, parametere og indikatorer bør formuleres. Som Elken og Borlaug (2020) omtalte i evalueringen av pilotavtalene, argumenterer NU for at det fortsatt er behov for å avklare om utviklingsavtalene skal være resultat- eller utviklingsorientert. NU argumenterer videre for at utydeligheten rundt hvorvidt avtalene skal være resultat- eller utviklingsorienter «kan være med å forsterke uklarheten rundt avtalens plassering i styringssystemet. I dialog mellom KD og institusjonene bør dette avklares tydelig». HVL peker på noe av det samme: «det kan vere vanskeleg å lage mål og ambisjonar som både er retta mot effektar og resultat samtidig».

Institusjonenes innspill viser også tydelig at avtalene i dag ikke er et sentralt verktøy for samarbeid og arbeidsdeling i sektoren. Samtidig peker for eksempel USN på at trangere økonomisk handlingsrom kan øke behovet for koordinering og eventuelt arbeidsdeling. I forlengelsen av resonnementene peker noen av institusjonene på departementets rolle. INN skriver at

En av ambisjonene med utviklingsavtalene er at de skal bidra til at sektoren samlet bidrar til en fornuftig utvikling av samfunnet, og at den enkelte institusjon skal ha sin profil i denne totalen. Dersom det ikke skal knyttes økonomiske incentiver til avtalene er det vanskelig å se hvordan man skal kunne nå denne ambisjonen uten tydeligere samlet styring av avtalenes innhold fra Kunnskapsdepartementet. Departementet har muligheten til å vurdere kompetansebehov og dimensjonering samlet når avtalene for alle i sektoren skal inngås på samme tid, og vi tror at dette kan være en måte å utforme målene i disse avtalene slik at utviklingen samlet går i riktig retning.

NTNU er inne på noe av den samme tematikken:

Hvis utviklingsavtalene slik de i dag er, i sum skal ha en sektorpolitisk effekt ift. å sikre mangfold, samarbeid og arbeidsdeling vil det kreve et KD i større grad driver en aktiv forvaltning av hele porteføljen av institusjonelle utviklingsavtaler. Dette må balanseres opp mot institusjonene sin autonomi, både prinsipielt og slik dette kommer til uttrykk i institusjonenes strategier. En mer aktiv bruk av utviklingsavtalene som virkemiddel i den nasjonale sektorpolitikken forutsetter samtidig at også institusjonene selv ønsker dette.

Begge sitatene peker på noe av det samme som Jongbloed et al. (2020, s. 337–338) viser i sin forskning: Å sikre mangfold innenfor det høyere utdanningssystemet krever grundige analyser og forvaltning av hele systemet/porteføljen, og det er ressurskrevende. Videre reflekterer sitatet fra NTNU et annet fellestrekk ved innspillene: Alle institusjonene understreker viktigheten av å ivareta institusjonenes autonomi. Det kan derfor være utfordrende om samarbeid og arbeidsdeling styres mer fra nasjonalt hold. Sitatet under fra UiT viser nettopp dette:

UiT ser det som avgjørende at en evt. videreføring av utviklingsavtalen klarer å balansere myndighetens behov for styring av institusjonene og styrets strategiske og faglige ansvar (§4-1 i UH-loven) på en god måte, og at institusjonens autonomi blir ivaretatt.

Å dreie avtalene i retning av faktisk å være et verktøy for samarbeid og arbeidsdeling gjennom for eksempel dimensjonering/utdanningskapasitet kan potensielt bryte med forventningene til autonomi som blant annet Lackner løfter frem:

…it is expected that the new DAs will lead to substantial autonomy (legitimacy and flexibility), and not affect the procedural autonomy (centralisation, formalisation, and standardisation) internally within the HEIs (Lackner, 2024, s. 1086).

Samlet reiser institusjonene flere problemstillinger som indikerer at det er behov for å vurdere hva slags styringsformål og format utviklingsavtalene skal ha i fremtiden.

Gjennomgangen av innspillene, tidligere forskning, rammeverket for utviklingsavtalene, årsrapporter for 2023 og 2024 samt tilbakemeldingsbrev fra 2024, viser at en del av funnene fra NIFUs evaluering av pilotavtalene fortsatt er relevante. I arbeidet med nye avtaler er det behov for å avklare hva slags formål avtalene skal ha fremover. Uavhengig av hvilket formål som velges, vil det også være behov for å jobbe videre med hva slags mål avtalene skal inneholde og hvilket rapporteringsformat avtalene bør ha.

Hva slags formål skal utviklingsavtalene ha?

Både Styringsmeldingen og rammeverket for utviklingsavtaler sier noe om hva slags formål som har gitt retning til dagens avtaler. I Styringsmeldingen (s. 54) legges det vekt på at utviklingsavtalene skal være et virkemiddel for differensiert styring og arbeidsdeling samt at avtalene utformes med tanke på områder hvor institusjonene har behov for endring eller utvikling. Samtidig skal det være områder som institusjonene har reell mulighet til å påvirke (Kunnskapsdepartementet, 2022, s. 4). Forventningene til avtalene dekker dermed fortsatt de tre ulike måltypene som NIFU trakk fram i evalueringen av pilotordningen: forbedre/styrke enkelte områder, styrke nasjonale målsettinger og utvikle profiler og arbeidsdeling mellom institusjonene (Elken & Borlaug, 2020). I arbeidet med dagens avtaler understreket departementet viktigheten av å koble strategi og avtale. Som vi drøfter mer under, har den tette koblingen mellom strategi og avtale fått konsekvenser for hvilke formål avtalene i praksis har fått.

Sammenligner vi det brede formålet som ligger til grunn for dagens norske avtaler med formål i andre land, kan det synes som at avtalene i Norge har kombinert en relativt stor bredde av ulike formål (De Boer et al., 2015; Jongbloed & De Boer, 2020). Samtidig viser gjennomgangen av erfaringene med dagens avtaler at de i første rekke fungerer som et dialogverktøy mellom den enkelte institusjon og departementet, mens avtalene i liten grad har blitt et verktøy for arbeidsdeling og samarbeid i sektoren. Det er grunn til å vurdere hvorvidt formålet for neste generasjon avtaler bør justeres i tråd med dagens praksis (primært et dialogverktøy), eller endre praksis slik at avtalene leverer på det brede formålet avtalene opprinnelig var tenkt å ha.

Det første alternativet vil innebære å rendyrke avtalene som et dialogverktøy mellom departementet og institusjonene og opprettholde den tette koblingen mellom strategi, avtale og virksomhetsstyring ved institusjonene. Institusjonene synes å være relativt fornøyde med at avtalene har funnet en form som dialogverktøy mellom institusjonene og departementet, som bygger bro og gir vekt til den institusjonelle strategien og kan gi støtte til institusjonsledelsen i interne prioriteringer. Det at avtalene primært er et dialogverktøy kan synes snevert, men som Jongbloed og De Boer (2022, s. 169) skriver:

… firm conclusions about the effectiveness of performance agreements are hard to reach. Nevertheless, the improved dialogue about ‘what matters’ in higher education that is encouraged by performance agreements will indirectly contribute to the better functioning of the higher education system. While HEIS that are accustomed to being autonomous, may question the necessity of formalizing agreements in a contract and point to the high transaction costs this produces, there are no well-established alternatives to performance agreements that can do the same job of giving direction and translating that in financial resources.

Dersom departementet ønsker å rendyrke utviklingsavtalen til et dialogverktøy, kan det være relevant å vurdere over hvor bredt de nye avtalene skal favne. Rammeverket for avtalene tilsier at avtalene ikke trenger å dekke hele bredden av virksomheten, likevel viser gjennomgangen at avtalene at de i stor grad gjør det. Institusjonene som opplever å ha «smale» avtaler peker på at det er problematisk at dialogen dermed ikke dekker bredden av virksomheten mens en slik tilbakemelding i mindre grad kommer til syne hos institusjonene hvor avtaler og strategi er nært koblet.

Et annet alternativ innebærer at departementet er en mer aktiv avtalepart som i større grad påvirker innholdet i avtalene og ser avtalene i en større sektorsammenheng. I innspillene fra institusjonene er de tydelige på at sektorperspektivet ligger til departementet. Departementet har legitime behov for å styre ikke bare enkeltinstitusjoner, men også sektoren. Rommet for å gjøre det, ligger i avtalenes formål om å bidra til en mangfoldig sektor med god arbeidsdeling, men rammeverket er ikke tydelige på hvordan dette skal forstås.

Siden Styringsmeldingen har imidlertid kunnskapen om en økende knapphet på (kompetent) arbeidskraft blitt en sentral politisk utfordring. Det synes derfor som myndighetene i større grad har behov for å finne verktøy for å dimensjonere utdanningskapasiteten på nasjonalt nivå. I Styringsmeldingen gis det signaler om at utviklingsavtalene kan fungere som et slik verktøy. En sterkere styring av utdanningskapasiteten gjennom utviklingsavtalene vil kreve større grad av nasjonal oversikt og prioritering av utdanninger totalt sett og på tvers av institusjoner.

Samtidig er det verdt å merke seg at dette vil være krevende: Som Hovdhaugen et al. (2025) påpeker er det vanskelig å styre dimensjoneringen ettersom unges utdanningsvalg og arbeidslivets behov er faktorer som i stor grad ligger utenfor institusjonenes og departementets kontroll. I tillegg har departementet i stor grad overført ansvaret for dimensjonering til institusjonene samtidig som institusjonenes dimensjonering også påvirkes av finansieringen av studieplasser. Dersom utviklingsavtalene skal brukes som verktøy for styring av utdanningskapasitet så bør det vurderes nøye og sees i sammenheng med hvordan det nye finansieringssystemet fungerer.

Selv om politiske handlingsrommet for å bruke avtalene til dimensjonering er slått fast i Styringsmeldingen, vil en indirekte kobling til finansiering innebære at utviklingsavtalene blir noe annet enn i dag. En slik dreining kan gjøre det nødvendig å bevege avtalene vekk fra dagens «intensjonsavtale-format» til tydeligere resultatorienterte kontrakter (performance contracts).

Dersom avtalene i større grad skal være styrende for sektoren som helhet, kan det være nyttig å se tilbake på et par av vurderingspunktene De Boer og Jongbloed (2015, s. 17) listet i forarbeidet til innføringen av utviklingsavtalene i Norge. Det er særlig to av punktene som relevante å trekke fram:

The government needs to have a strategic agenda for the higher education system (vision)… [and] Carefully consider how performance agreements are embedded and related to other policy instruments.

I Norge setter sektormål, Universitets- og høyskoleloven, Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning (Meld. St. 5 (2022-2023)), de årlige statsbudsjettene, nyere meldinger til Stortinget og tildelingsbrevene med utviklingsavtaler, ulike strategiske rammer for høyere utdannings- og forskningssektoren. Når nye avtaler skal utformes, kan det være nyttig å vurdere i hvilken grad de strategiske rammene samlet drar i retning av en felles agenda og hvilket formål utviklingsavtalene skal tjene i en overordnet agenda. En slik vurdering er relevant ikke minst fordi nye avtaler vil forhandles i en helt annen økonomisk og politisk kontekst enn dagens avtaler.

Hva slags rapporteringsformat bør utviklingsavtalene ha?

Mål og styringsparametere legger i dag grunnlaget for rapporteringen på avtalene. Med utgangspunkt i kravene i rammeverket, ville det fra et styringsperspektiv vært formålstjenlig at avtalenes mål og styringsparametere var utformet på en måte som gjør det mulig å rapportere på utvikling over tid. I tillegg fordrer det at rapporteringen er etterprøvbar for departementet og muliggjør en analyse av måloppnåelse for enkeltinstitusjoner og vurdere utvikling i sektoren som helhet. Dette stiller krav til informasjonen og datagrunnlaget som det skal rapporteres på. Nasjonal statistikk ville for eksempel være lettere å følge over tid og etterprøve for departementet enn rene kvalitative beskrivelser og aktivitetsrapportering. Samtidig vil et statistisk datagrunnlag fungere best der det er satt klare tallfestede resultatmål. Det er i liten grad satt tallfestede resultater i dagens avtaler, verken på mål- eller styringsparameternivå, noe som er i tråd med departementets ønske å ikke å ha spesifikke måltall. Samtidig bidrar nettopp det til at det blir mer krevende å rapportere på avtalene og for departementet til å få et helhetlig sektoroverblikk. Dette er godt belyst i forskningen om slike avtaler og har som vår gjennomgang har vist, kommet til uttrykk i de norske avtalene.

Dersom en ser til Jongbloed og de Boers (2022) undersøkelser av avtaler i Canada, Danmark og Nederland, skiller rapporteringen på avtalene i disse landene seg fra de norske ved at rapporteringen er langt mer ensartet. Det er i større grad lagt opp til flere målbare indikatorer som enten er felles på tvers av institusjoner, eller hvor institusjonene kan velge ut ekstra indikatorer. Videre argumenterer Jongbloed og de Boer (2022, s. 170) for at i valg av indikatorer, hjelper det å ha kvantitative data på flere dimensjoner knyttet til institusjonens utvikling (performance). Dette kan i visse tilfeller også rapporteres kvalitativt ved bruk av narrativ, hvor en forteller «historien bak tallene» og kontekstualiserer utviklingen. Tilløp til dette ser vi i rapporteringen på forskning og særlig for ekstern finansiering, der flere institusjoner bruker relative likt datagrunnlag, men hvor historien bak tallene samlet gir et differensiert bilde av institusjonenes arbeid med forskning. Å ha en mer ensartet rapportering på tvers av institusjonene i kombinasjon med kvalitativ kontekstualisering av tallene, kan potensielt bidra til å gjøre det noe lettere å få et overblikk over sektoren som helhet og få bedre oversikt over den enkeltes institusjons utvikling over tid. Dette reiser spørsmål om ikke målene og styringsparametere bør være noe mer ensartet på tvers av institusjonene dersom rapporteringen skal tegne et bilde av sektorutviklingen.

En annen mulighet, dersom en ikke ønsker strømlinjeformet rapportering og fortsatt vektlegger kvalitative mål, kan være å dreie resultatrapporteringen for avtalene til slutten av avtaleperiodene. Selv om det kan gjøre lettere å rapportere på resultat, kan det potensielt bryte med mål- og resultatstyringens krav til årlig rapportering. I sin veiledning skriver DFØ (2025):

I årlig rapportering kan det være viktigere å forklare hvordan prioriterte tiltak gir eller er forventet å gi effekter, og sannsynliggjøre at disse effektene bidrar til overordnede mål. Denne typen analyse forutsetter en bredere tilnærming enn måling på enkelt-indikatorer.

I tilbakemeldingene fra departementet kan vi se spor av denne veiledningen. Departementet ber flere institusjoner om å synliggjøre vurderinger som ligger til grunn for tiltak som settes i gang. Skal en følge denne logikken noe lenger, kan det være grunn til å vurdere om en i større grad bør skille mellom årlig rapportering med vekt på tiltak, og en sluttrapportering ved avtalens slutt hvor resultatrapportering på måloppnåelse vektlegges. Det kan imøtekomme noe av utfordringsbildet ved dagens rapportering.

For å få dette til, vil det være viktig at det kommer tydeligere frem hva institusjonene tenker om hvordan de ulike aktivitetene og tiltakene skal kunne bidra til ønsket utvikling og dermed til å nå målene. Det vil bidra til et bedre grunnlag for vurdering av måloppnåelse og analyse som KD etterspør. Det betyr at det bør være en tydeligere kobling mellom mål og styringsparametere, og mellom styringsparametere under samme mål. Samlet vil det bidra til at resultatkjeden, koblingen mellom tiltak og tenkt resultat og effekt, kommer til bedre til syne. Det vil da være lettere å vise og vurdere grad av måloppnåelse.

I tillegg til utformingen på rapporteringen, er det også relevant å løfte fram hvordan og av hvem måloppnåelse vurderes. Vurdering av måloppnåelse varierer mellom land. Både Nederland og Danmark bruker nå en underliggende etat (agency) til å gjøre vurderingene (Jongbloed & De Boer, 2022). I Nederland har de tidligere hatt en ekstern komité til å evaluere måloppnåelse. Det ligner på forslaget fra ekspertgruppen Hægeland ledet i 2014-2015 (Hægeland et al., 2015), men som departementet ikke gikk videre med. Til forskjell fra de norske avtalene, er det knyttet finansiering til de danske og nederlandske avtalene, og det kan gjøre det viktigere å ha en form for «ekstern» vurdering.

Selv om en ikke velger å innføre noen form for ekstern vurderingsmekanisme for de norske avtalene, kan det likevel være fornuftig å se nærmere på hvorvidt rammeverket tydeligere bør beskrive vurdering av måloppnåelse. I dag står det at «Departementet forventer en samlet analyse av styringsinformasjon som overordnet belyser måloppnåelse for utviklingsavtalen (…)» (Kunnskapsdepartementet, 2022a, s. 6). Institusjonen skal belyse, men ikke nødvendigvis vurdere, måloppnåelsen. Departementets rolle i vurderingen av måloppnåelse på utviklingsavtalen er ikke direkte beskrevet. Det pekes på at utviklingsavtalen vil være gjenstand for diskusjon i etatsstyringsmøtet og kommenteres i departementets skriftlige tilbakemeldinger. Hvorvidt de skriftlige tilbakemeldingene ved avtaleperiodenes slutt vil være annerledes, eller mer utfyllende enn den årlige tilbakemeldingen, er ikke beskrevet i rammeverket. Det er heller ikke tydeliggjort hva som vil skje dersom institusjonen eller departementet vurderer at enkelte mål ikke er nådd, og hvilke sanksjoner som eventuelt inntreffer når mål ikke nås.

Avsluttende kommentarer

Rapportens formål har vært å få innsikt i hvordan dagens utviklingsavtaler fungerer som et strategisk styringsverktøy ved institusjonene og med det gi grunnlag videreutvikling av rammeverket for utviklingsavtaler og utforming av nye avtaler. De sentrale spørsmålene for rapporten har vært hvilke erfaringer institusjonenes har hatt med utforming av mål og styringsparametere for rapportering, og hvilken betydning avtalenes utforming har hatt for avtalenes funksjon som styringsverktøy internt på den enkelte institusjon og i styringsdialogen.

Gjennomgangen har vist at når utviklingsavtalene er nært knyttet til strategi og virksomhetsstyring ved institusjonene har avtalene en plass i institusjonenes strategiske styring av egen virksomhet. Utviklingsavtalene har også blitt et mer sentralt verktøy i styringsdialogen mellom departementet og de statlige universitetene og høyskolene. Institusjonene er noe mer delte i syne syn på hvor godt avtalen fungerer som verktøy som bidrar til en strategisk dialog mellom departementet og institusjonene.

Gjennomgangen viser at det fortsatt er betydelige utfordringer knyttet til rapportering på avtalene. Institusjonene vektlegger utfordringene i sine innspill, og departementets tilbakemeldingsbrev vitner om at departementet ønsker en mer analytisk og vurderende rapportering. For å imøtekomme deler av rapporteringsutfordringene knyttet til behovet for mer analyse og mindre aktivitetsrapportering, kan et virkemiddel være å gjøre endringsteorien som binder mål, styringsparametere og tiltak mer eksplisitt. Det vil si å synliggjøre hvorfor tiltak er valgt ut under styringsparametere og hvordan de er tenkt å bidra til måloppnåelse.

Gjennomgangen av årsrapportene viser stor variasjon i både data og selve utformingen av rapporteringene. Det gjør det krevende for KD å bruke informasjonen fra institusjonene til å sammenligne dem og til å kunne styre dem i ønsket retning for hele sektoren. Om dette skal være mulig, vil det sannsynligvis kreve mer ensartet rapportering hvor for eksempel tallgrunnlag er likere, mens variasjon kommer til uttrykk i den kvalitative kontekstualiseringen av tallene.

Rapporteringsutfordringene henger nært sammen med hvordan mål og styringsparametere er utformet og peker på et behov for å tydeliggjøre eller eksemplifisere i rammeverket hva som egner seg som mål og styringsparametere. Samtidig vil hva som egner seg som mål og styringsparametere, også henge sammen med hvilket formål nye avtaler skal tjene.

Ut fra vår analyse, er det behov for å tydeliggjøre formålet for de nye avtalene. Mulige veivalg er å rendyrke avtalene i retning av å være verktøy for dialog mellom institusjonene og departementet (videreutvikle dagens praksis), eller å utvikle dem som verktøy for å styre sektoren som helhet. Hva som velges som hovedformål, bør ha implikasjoner for hva slags mål, styringsparametere og rapporteringsformat som vil være hensiktsmessig.

Utviklingsavtalene opererer i et større landskap av styringsverktøy. Samtidig har institusjonslandskapet, så vel som de økonomiske rammene for sektoren, endret seg siden de første pilotene og dagens avtaler ble forhandlet fram. Det er derfor også behov for å tydeliggjør avtalenes rolle opp mot andre verktøy/virkemidler for å styre sektoren og enkeltinstitusjoner.