Utviklingsavtaler – et strategisk styringsverktøy?

Kravene til mål, styringsparametere og rapportering på utviklingsavtalene er spesifisert i Rammeverk for utviklingsavtaler for statlige universiteter og høyskoler i 2022. I henhold til rammeverket bør målene «vise ønsket tilstand eller resultat på områder som institusjonen har en reell mulighet til å påvirke. Målene bør være overordnede og knyttet til ønskede effekter.» Videre skal mål og styringsparametere «utrykke ambisjon og retning, fremfor spesifikke måltall» (Kunnskapsdepartement, 2022, s. 4). Det fremkommer også at mål og styringsparametere bør belyses gjennom kvantitative og kvalitative data, og at institusjonene kan bruke eksisterende parametere og data de alt rapporterer på, eller utvikle egne styringsparametere der de eksisterende ikke er dekkende.

Rapporteringen på utviklingsavtalen gjøres i institusjonenes årsrapport. I henhold til rammeverket skal årsrapporten «gi departementet relevant og vesentlig styringsinformasjon» (Kunnskapsdepartement, 2022, s. 6). Videre skal styringsinformasjonen «ivareta behovet for kontroll (etterlevelse), læring og utvikling». Rapporteringen skal også ta «hensyn til både ettårig og flerårig perspektiv» (Kunnskapsdepartement, 2022, s. 6). Det er opp til institusjonene hvilken informasjon de vil bruke i analysen.

Hovedtemaene som går igjen i de fleste institusjonenes mål, er forskning, utdanning og kobling til, eller relevans for samfunns- og arbeidsliv. Dette reflekterer institusjonenes samfunnsoppdrag nedfelt i universitets- og høyskoleloven, i sektormålene og nasjonale prioriteringer. I KDs rammeverket for utviklingsavtalene står det at «Institusjonene skal ha mål og styringsparametere på vesentlige områder med behov for strategisk utvikling eller endring, eller på områder som er strategisk viktige og som krever mye innsats. Derfor vil utviklingsmålene ikke nødvendigvis dekke hele bredden av institusjonens virksomhet» (Kunnskapsdepartementet, 2022a, s. 3). Slik mål og styringsparameter er utformet, er de i stor grad på et relativt overordnet nivå og omfatter store deler av institusjonens virksomhet på de ulike områdene. Sett samlet synes det derfor som at avtalenes utforming i mange tilfeller står noe i kontrast til formuleringene i rammeverket.

Samtidig som det er stor overlapp i tematikk mellom institusjonens mål, er det stor variasjon i hvordan målene er formulert. Noen har korte og konsise mål med varierende konkretiseringsnivå, mens andre er komplekse med sammensatte mål. Et mindretall av målene omhandler et enkelt felt som for eksempel forskning. Eksempler på egne forskningsmål er: UiOs mål «Styrke og videreutvikle UiO som et ledende europeisk universitet basert på langsiktig grunnleggende, banebrytende forskning» og HVLs mål «Forskinga ved HVL held høg internasjonal kvalitet og er med på å forme samfunns- og arbeidslivet». Et tilsvarende eksempel hvor utdanning står i sentrum er USNs mål «Være et åpent universitet som tilbyr arbeidslivsintegrerte og fleksible utdanninger» og UiOs mål «Utvikle fremragende undervisningstilbud og utdanningsmiljøer ved alle fakulteter».

Flertallet av målene er formulert slik at ulike felt som forskning og utdanning utgjør delementer i samme mål. Eksempler på slike «blandingsmål» er UiTs mål «Internasjonalt fremragende på kunnskap og kompetanse om og for Arktis og nordområdene», USNs mål «Være et framtidsrettet universitet som bidrar til en kunnskapsbasert, kritisk, reflektert og bærekraftig samfunnsutvikling i dialog med samfunns- og arbeidsliv», NTNUs mål «NTNU utvikler sin rolle som pådriver og partner for bærekraftig samfunnsvikling» og HiØs mål «Være et regionalt kraftsenter hvor kunnskap brukes og utvikles i fellesskap med samfunnet rundt.» Mange institusjoner har derfor mål som knyttes til flere av sektormålene.^[8]

Ut fra vår gjennomgang av avtalene vil de aller fleste kunne beskrives som «myke» avtaler til forskjell fra «harde» avtaler slik NIFU beskriver det i sin undersøkelse (De Boer et al., 2015 i Elken & Borlaug, 2020, s. 19). Harde avtaler inneholder mål om konkrete resultater som institusjonene er forventet å oppnå, og er mer orientert mot resultatoppnåelse. Myke avtaler beskriver mål i form av innsats institusjonene er forventet å gjøre og har en mer prosess- og innsatsorientert tilnærming som skal føre institusjonen mot en ønsket tilstand. Hvorvidt avtalene er prosessorientert eller resultatorientert, har betydning for hva slags rapportering som er egnet og hvordan det tenkes om hva som er mål.

I mange avtaler er det formuleringer på både mål og styringsparametere som sier at institusjonene skal «styrke», «utvikle», «forsterke» og «videreutvikle» ulike områder. Mange mål er beskrivelser av ulike sider ved hvordan de ønsker at institusjonen skal fremstå eller være, slik som å være et «åpent», «framtidsrettet», «nyskapende», «foregangsuniversitet» og «internasjonalt fremragende», «fremragende samfunnsaktør», «regionalt kraftsenter», «samskapende» eller «banebrytende».

Styringsparameterne preges i enda større grad enn målene av retningsangivelser som «styrke», «utvikle», «øke/økt», «mer», «flere», «videreutvikle» og «større» og fremstår som aktiviteter som skal bidra til å nå målene. Et eksempel er UiS hvor «Meir fleksible og utfordringsbaserte utdanningar, fleire studieprogram med tilbod om praksis i arbeidslivet» - er styringsparameter under målet «Vere eit ope universitet med fleksible og ettertrakta utdanningar».

Når vi ser på formuleringer av mål og styringsparametere på tvers av institusjoner, fremstår det imidlertid ikke som entydig hva som skiller de to nivåene. Det som kan være mål på en institusjon, kan ligne styringsparametere ved en annen. NU har for eksempel målet «God og fleksibel utdanning for studenter i ulike livsfaser» mens USN har styringsparameteren «Tilrettelegge utdanningene bedre for en mangfoldig studentgruppe.» Koblingen mellom mål, styringsparameter, og tiltak, og mellom ulike styringsparametere under samme mål, er i mange tilfeller ikke tydelig. Det bidrar til at det er vanskeligere å forstå hvordan styringsparameterne og de tiltakene som er iverksatt, sammen bidrar til å nå målet. En større grad av tydeliggjøring av disse sammenhengene ville kunne ført til en mer analytisk rapportering, noe KD har etterspurt (se kapittel 4).

Til tross for at KDs rammeverk (i tråd med Finansdepartementets (2020) Veileder i etatsstyring (del 2.5)) vektlegger at utviklingsavtalene skal dekke områder hvor institusjonene har en reell mulighet til å påvirke, finnes det eksempler på mål hvor graden av måloppnåelse i stor grad påvirkes av forhold utenfor institusjonen. Flere institusjoner har for eksempel mål om å rekruttere og utdanne flere innen helse- og lærerutdanning. I rapporteringen påpeker imidlertid flere av institusjonene, slik som for eksempel HINN, USN og UiT, at de har problemer med å rekruttere og uteksaminere flere studenter på grunn av demografiske forhold og studentenes ønsker. Dette er faktorer som institusjonene i liten grad kan påvirke utover å konkurrere seg imellom om studenter (se for eksempel Høst et al., 2019; Hovdhaugen et al., 2025).

Samlet viser gjennomgangen av mål og styringsparametere viser at avtalene har stor grad av tematisk overlapp. Tematisk dekker avtalene i stort sektormålene, og mange avtaler dekker store deler av institusjonenes kjernevirksomhet. Hvordan styringsparametere bidrar til måloppnåelse er i liten grad eksplisitt tydeliggjort. Som vi drøfter mer i neste del, er koblingen mellom mål, styringsparameter og tiltak beskrevet i årsrapportene, heller ikke alltid klar.