Utviklingsavtaler – et strategisk styringsverktøy?

Studiene viser hvordan samarbeidet mellom institusjonene og departementet har endret seg fra utforming av pilotene til utforming av de gjeldende avtalene. Mens Elken (2024) fant at utviklingen av de første pilotavtalene bar preg av samarbeid mellom institusjonene og departementet, viser Lackner (2024) at institusjonene hadde svært stor grad av autonomi i utviklingen av de gjeldende utviklingsavtalene. I de tilfellene der departementet foreslo endringer i utkastene til gjeldende avtaler, var det kun mindre tekstlige endringer. Lackner spør derfor om departementets tilnærming til avtaleforhandlingene (hvor det har gitt institusjonene stor grad av autonomi og selv primært har hatt en responderende rolle i utvikling), i det hele tatt vil gjøre det mulig å nå formålet om å bidra til en mangfoldig sektor med tydelig institusjonsprofiler og god arbeidsdeling.

Elken og Borlaug (2020, 2024) har studert implementeringen av pilotavtalene ved ti institusjoner. De fant at det var stor variasjon i synet på avtalenes funksjon og at det gjorde at implementeringen av avtalene varierte mellom institusjonene. Videre fant de at «måldesignet» også hadde innvirkning på graden av implementering og at utviklingsorienterte mål/prosessmål hadde større innvirkning enn resultatmål. De påpekte også at graden av eierskap til målene påvirket implementering. Elken og Borlaug (2020, s. 8, 35) fant at institusjoner som tok inn politiske prioriterte områder foreslått av departementet, slik som lærerutdanningen, hadde hatt begrenset eierskap til disse målene. Til slutt påpekte de at lederrollen og lederes involvering internt var avgjørende for å gi avtalen legitimitet ved institusjonene.

Elken og Borlaug (2024) har delt institusjonenes implementering av avtalene inn i fire kategorier basert på hvor integrert avtalene var i institusjonens styring:

• «Buffered implementation»: Avtaler som overlapper med eksisterende institusjonelle mål skaper lite friksjon og gir inntrykk av at avtalene ikke bidro med noe nytt. Det bidro til begrenset integrasjon av avtalene lokalt.
• «Symbolic implementation»: Avtalene førte til nye mål, men de nye målene var frakoblet institusjonens andre mål. Som et resultat førte det til et ytterligere komplisert målhierarki og lite integrasjon av avtalen lokalt.
• «Integrative implementation»: Avtalene fungerte som verktøy for å gjøre ytterligere prioriteringer i institusjonens egne mål. Her har ledere aktivt brukt avtalene og vært sentrale i å gi avtalene effekt lokalt og bidra til integrasjon av avtalene på institusjonen.
• «Interpretative implementation»: Avtalene har påvirket styringen internt på institusjonene ved for eksempel at fakulteter i større grad har måttet forholde seg til avtalen i sine utviklingsarbeider. Det har gitt den største graden av integrasjon på institusjonen.

Selv om Elken og Borlaug gjennomførte kategoriseringen på bakgrunn av pilotavtalene, er denne måten å kategorisere implementeringen av avtalene likevel nyttig for vår forståelse og analyse av hvordan institusjonene bruker og erfarer bruken av gjeldende avtaler.

Lackner (2024) har også studert hvordan ansatte ved institusjonene mener at de gjeldende avtalene vil påvirke institusjonen internt. Hun fant at veldig få av respondentene mente avtalene ville føre til endringer på institusjonen. Samtidig mente en majoritet likevel at avtalen ville hjelpe i interne, strategiske beslutninger og utviklingsarbeid knyttet til utdanningskvalitet. Grunnen til dette var at målene og parameterne i utviklingsavtalene for de fleste institusjonene ligger svært tett opp til institusjonenes strategier. Lackner illustrerer dette med sitatet:

We have matched the new [development agreement (DA)] tightly with our institutional strategy, actually it is our strategy. In essence, the ministry could have governed us based on our strategy. […] Internally, we will govern based on our strategy, which essentially is the same as the DA (Lackner, 2024, s. 1089).

Overlapp med strategier ble vektlagt av departementet i utviklingen av de gjeldende avtalene (Kunnskapsdepartementet, 2022b). Funnene til Lackner viser at dette også er vektlagt av institusjonene selv, og at det bidrar til at avtalene i liten grad påvirker institusjonens autonomi. Samtidig er det verdt å merke seg at Elken og Borlaug (2024) i sin studie av pilotavtalene, peker på at stor grad av overlapp med eksisterende mål og strategier, bidro til at avtalene hadde liten innvirkning på styringen lokalt. Lackner tolker det noe annerledes enn Elken og Borlaug. Lackner argumenterer for at avtalene får intern legitimitet fordi de er nært knyttet til strategiene. Likevel stiller Lackner (2024, s. 1090, 1092) spørsmål ved avtalenes funksjon og verdi for institusjoner så vel som for departementet. Det skyldes at institusjonene, ifølge Lackner, ikke virket spesielt opptatt av å ta hensyn til nasjonale prioriteringer for sektoren, og at avtalene prioriterer institusjonell autonomi over sektorstyring (system-wide governance). Som vi diskuterer mer i kapittel 3, ligger målene tett opptil sektormålene og institusjonenes lovfestede formål og bidrar til at det relativt stor grad av tematisk overlapp mellom institusjonelle strategi, avtaler og det nasjonale målbildet for sektoren.

Tidligere analyser av institusjonsprofiler viser «et tydelig sammenfall i hovedlinjene i institusjonenes strategier» (HK-dir, 2022, s. 89). Selv om overlappet mellom strategi og avtale kan bidra til legitimitet og betydning for intern styring ved institusjonene, sier forskningen lite om hvordan dagens avtaler bidrar til å nå målene om samarbeid og arbeidsdeling. I sine innspill til sektormøtet delte imidlertid institusjonene sine synspunkter på det, og vi drøfter det i kapittel 4.