Utviklingsavtaler – et strategisk styringsverktøy?

Siden 2000-tallet har flere land i Europa og Nord-Amerika innført ulike varianter av det vi i Norge kaller utviklingsavtaler (vanligvis performance agreements på engelsk) (e.g. Boer & Jongbloed, 2015; De Boer et al., 2015; Jongbloed & De Boer, 2020, 2022; Jongbloed et al., 2018; Kohtamäki, 2024). Bakgrunnen for innføringen av slike avtaler/kontrakter henger sammen med endringer i hvordan høyere utdanningsinstitusjoner styres og finansieres. Innføringen av ulike former for resultatbaserte kontrakter og avtaler innebærer en ny tilnærming til styring av statlige høyere utdanningsinstitusjoner hvor kontraktmodellen supplerer styring og finansiering basert på indikatorer (Jongbloed & De Boer, 2022; Jongbloed et al., 2018).

De Boer et al. (2015, s. 12–13) har gjennomgått avtaler på tvers av land og peker på følgende fellestrekk: Avtalene inngås mellom myndigheter og individuelle høyere utdanningsinstitusjoner og spesifiserer intensjoner om å nå gitte mål innenfor avtaleperioden. Videre skiller de mellom avtaler med og uten finansiering og argumenterer for at avtaler uten finansiering heller bør omtales som «intensjonsavtaler» (letters of intent). De Boer et al. (2015, s. 13) sin sammenstilling viser at innføring av avtalene kan ha ulike formål:

1. å bidra til tydelige institusjonelle profiler,
2. å etablere og styrke strategisk dialog mellom myndighet og institusjonen,
3. å forbedre kjerneaktiviteten til institusjonene,
4. å øke effektiviteten,
5. å informere forvaltningen og offentligheten om det høyere utdanningssystemet og enkeltinstitusjoners prestasjoner/resultater (performance).

Samtidig vektlegger De Boer et al. (2015, s. 5) at selv om varianter av slike avtaler finnes på tvers av land, er det viktig at de tilpasses hvert enkelt lands kultur og politiske og juridiske system.

Allerede i 2008 foreslo Stjernøutvalget at det ble innført flerårige avtaler mellom departementet og institusjonene, men forslaget ble ikke tatt videre (Elken & Borlaug, 2020, s. 28). Seks år senere, i 2014 oppnevnte Kunnskapsdepartementet en ekspertgruppe «for å gjennomgå modellen for finansiering og fremme forslag til hvordan denne kan forbedres» (Hægeland et al., 2015, s. 2). Et av virkemidlene ekspertgruppen forslo var å innføre utviklingsavtaler for «å premiere differensiering og kvalitetsforbedring basert på helhetlige vurderinger» (Hægeland et al., 2015, s. 13). Forslaget må sees i sammenheng med ekspertgruppens diagnose av sektoren: Ekspertgruppen viste til forskning og evalueringer som blant annet pekte i retning av at institusjonene var blitt likere, og at det var vedvarende utfordringer knyttet til utdanningskvalitet (Hægeland et al., 2015, s. 16 og kapittel 4, særlig 4.4 Differensiering, arbeidsdeling og profil). Ekspertgruppen argumenterte for at:

Det er flere viktige områder for samfunnet og myndighetene hvor måloppnåelse ikke enkelt kan stimuleres gjennom indikatorer i et formelbasert finansieringssystem. Ekspertgruppen foreslår derfor en utviklings-, kvalitets- og profilavtale mellom departementet og hver institusjon (...) [og] anbefaler at utviklingsavtalene inneholder følgende tre hovedelementer, som også henger tett sammen: utvikling av kvaliteten[;] utvikling i samspill med samfunns- og næringsliv[;] utvikling av institusjonens profil (Hægeland et al., 2015, s. 13).

Avtalene skulle være en del av finansieringssystemet og fungere som en «forsiktig korrigering av markedssvikten som kan oppstå i et regelstyrt system» (Hægeland et al., 2015, s. 122). Ekspertgruppen vektla at det å knytte belønning (i form av finansering) ville gi avtalene større effekt enn avtaler uten finansiell konsekvens. Videre ga ekspertgruppen utrykk for at utviklingsavtalene kunne svare ut behovet for å «foreta strengere prioriteringer fra institusjonenes side og en sterkere koordinerende funksjon fra myndighetene, for å få til ønsket utvikling for sektoren» (Hægeland et al., 2015, s. 123). Inspirert av Nederlands erfaringer med utviklingsavtaler, foreslo ekspertgruppen også at det skulle settes ned en form for uavhengig/ekstern komité som sikret at målsettingene i avtalene «var ambisiøse nok, realistiske og i tråd med nasjonale ambisjoner for utviklingen av sektoren» (Hægeland et al., 2015, s. 127). Ekspertgruppen vektla også at det måtte være mulig å evaluere grad av måloppnåelse i etterkant. NOKUT og Forskningsrådet skulle i felleskap få oppdraget om å evaluere avtalene og den eksterne komiteen som vurderte forslag til avtalene, skulle også vurdere og gi innstilling om graden av måloppnåelse ved avtalenes slutt.

I den påfølgende høringsrunden mente flertallet av institusjonene at avtalene burde være mellom institusjonene og departementet og ikke involvere aktører som Forskningsrådet eller NOKUT. Noen av institusjonene var også bekymret over konsekvensene ved å knytte finansiering til avtalene. Videre var det bred enighet om at det var «et behov for et styringsverktøy som i større grad fremmer mangfold og differensiering» som motsats til daværende mål- og resultatstyring og finansieringssystem som flere argumenterte for at dro institusjonene i samme retning (Elken & Borlaug, 2020, s. 28–29). Departementet fulgte opp ekspertgruppens anbefalinger i Prop. 1 S (2015-2016) hvor utviklingsavtaler ble beskrevet som et virkemiddel for bedre koordinering i sektoren og for å styrke dialogen mellom departementet og institusjonene (Prop. 1 S (2015-2016), s. 153). Videre ble det foreslått å starte med noen institusjoner for å få erfaringer før ordningen skulle gjelde alle institusjonene. Innføringen av avtaler skjedde deretter gradvis gjennom tre runder med dialog mellom departementet og institusjoner i 2016–2018. I den norske modellen for utviklingsavtaler ble det valgt å ikke knytte finansiering til avtalene.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomførte NIFU i samarbeid med forskere ved Universitetet i Twente, en evaluering av erfaringer med de første ti pilotavtalene (Elken & Borlaug, 2020; Jongbloed & De Boer, 2020; Jongbloed, De Boer, et al., 2020). I evalueringen påpekte NIFU flere svakheter og uklarheter ved avtalene og kom med anbefalinger for departementets videre arbeid med avtalene. NIFU fant blant annet at det var uklarhet om hva slags mål avtalene skulle inneholde. På bakgrunn av erfaringene med pilotavtalene, anbefalte NIFU følgende for neste generasjons avtaler (Elken & Borlaug, 2020, s. 10–11):

• videreføre den dialogbaserte tilnærmingsmåten som lå til grunn for utviklingen av førstegenerasjons avtaler
• tydeliggjøre avtalenes formål og plassering i styringslandskapet
• avklare hva slags mål avtalene skal inneholde
• spisse avtalenes hovedinnretning
• styrke avtalenes funksjon med hensyn til arbeidsdeling
• dyrke avtalene som verktøy for differensiert styring

Evalueringen fungerte som kunnskapsgrunnlag i arbeidet med Styringsmeldingen. I tråd med NIFU-forskernes anbefalinger, ble det tatt grep for å tydeliggjøre avtalenes formål og plass i styringssystemet: Styringsmeldingen slo fast at utviklingsavtalenes formål er «å bidra til høy kvalitet og en mangfoldig sektor gjennom tydelige institusjonsprofiler og bedre arbeidsdeling» (Meld. St. 19 (2020-2021), s. 53). Det ble vektlagt at utviklingsavtalene skulle bli mer sentrale som virkemiddel for differensiert styring av de statlige universitetene og høyskolene framover. De nasjonale styringsparameterne ble fjernet, og institusjonenes styringsparametere skulle nå kun være knyttet til målene i utviklingsavtalene. Den dialogbaserte tilnærmingen ble videreført, og utviklingsavtalene skulle bli mer sentrale i etatsstyringsmøtene. Det ble vektlagt at avtalene kunne «gi en tydelig ramme for å håndtere særskilte utfordringer både for sektoren som helhet og for den enkelte institusjon [(…) og] benyttes for å følge opp institusjonenes dimensjonering av utdanningstilbudet [(…)]» (Meld. St. 19 (2020-2021), s. 53).

I etterkant av Styringsmeldingen utviklet Kunnskapsdepartementet i 2021-2022 et nytt Rammeverk for utviklingsavtaler for statlige universiteter og høyskoler (Kunnskapsdepartementet, 2022). Her ble det gitt ytterligere retningslinjer for hvordan avtalene skulle utformes og hvordan avtalene følges opp i den årlige etatsstyringen. Rammeverket lå til grunn for forhandling av dagens utviklingsavtaler. Dagens avtaler ble forhandlet fram i 2022, gjelder for perioden 2023-2026 og omfatter alle de statlige høyere utdanningsinstitusjoner. Prosessene rundt og institusjonenes erfaringer med disse avtalene er hovedfokus i resten av rapporten.

I løpet av de siste ti årene er det forsket en del på utviklingsavtaler både nasjonalt og internasjonalt. Deler av forskningen som sammenlikner erfaringer med utviklingsavtaler på tvers av land er beskrevet i 1.2, mens nyere forskning på de norske avtaler presenteres i kapittel 2. Vi diskuterer forskningslitteratur opp mot det empiriske grunnlaget rapporten bygger på. En del av litteraturen som sammenlikner erfaringer med utviklingsavtaler på tvers av land er skrevet som underlag i forarbeidet til pilotavtalene og de gjeldene avtalene i Norge. Samtidig er denne litteraturen relevant å trekke fram igjen nå som vi har fått mer erfaring med utviklingsavtaler også i norsk kontekst og når det skal utvikles nye avtaler og revidere rammeverket for utviklingsavtaler.

Det empiriske grunnlaget for analysen er følgende:

• Utviklingsavtalene for 2023-2026
• Årsrapportene for 2023-2024 fra et utvalg av institusjonene
• Tilbakemeldingsbrevene Kunnskapsdepartementet sendte institusjonene i 2024 på rapporteringen for 2023
• Skriftlige innspill fra institusjonene i forkant av sektormøtet om utviklingsavtaler avholdt i Kunnskapsdepartementet 18. juni 2025^[2]
• Deltagelse på sektormøtet om utviklingsavtalen 18. juni 2025

Vi har gjennomført en tematisk analyse av utviklingsavtalene til et utvalg av statlige høyere utdanningsinstitusjonene.^[3] Vi har undersøkt forskjeller og likheter mellom avtalene og hvilke tema avtalene dekker. I analysen har vi vært særlig interessert i hvordan institusjonene har formulert mål og styringsparametere knyttet til forskning, utdanning og regional utvikling/relevans. Forskning, utdanning og regional utvikling/relevans er tematisert i de overordnede målene for sektoren, slik som i universitets- og høyskoleloven, sektormålenLangtidsplanen for forskning og høyere utdanning.

Vi har lest og kodet^[4] årsrapporter for 2023 for et utvalg av institusjonene.^[5] Formålet med gjennomgangen har vært å få mer innsikt i

1. Hvilket datagrunnlag institusjonene bruker i rapporteringer på ulike målområder og styringsparameter
2. Hvor godt datagrunnlaget er for å måle utvikling over tid

Utvalget av institusjonene er gjort for å få mer innsikt i hvordan utviklingsavtalene til institusjoner med overlappende faglige porteføljer bidrar til arbeidsdeling og mangfold i sektoren.

Vi har lest og kodet tilbakemeldingsbrevene fra departementet til alle institusjonene. Hovedfokus for gjennomgangen har vært å få innsikt i departementets tilbakemelding på institusjonenes rapportering på utviklingsavtalen. I tillegg har vi vært interessert i å undersøke i hvilken grad departementet fortsatt bruker av de tidligere nasjonale styringsparameterne i tilbakemeldingene.

Basert på analysene av tilbakemeldingsbrevene har vi gått igjennom årsrapportene for 2024 for det samme utvalget av institusjoner som vi så på i analysen av årsrapporter.^[6] Formålet har vært å vurdere i hvilken grad institusjonene har fulgt opp tilbakemeldingene fra departementet og identifisert endringer i rapporteringsformat og innhold mellom årsrapportene.

Vi har sammenstilt de skriftlige innspillene institusjonene^[7] gav i forkant av sektormøtet 18. juni 2025. Sektormøtet var et informasjons- og innspillsmøte i regi av KD hvor ledelsen ved alle de statlige høyere utdanningsinstitusjonene deltok. I forkant av møtet utarbeidet HK-dir et notat basert på spørsmålene KD stilte i innspillsbrevet til møtet: 1) Hvordan brukes utviklingsavtalen i den strategiske styringen ved institusjonen? 2) Hvilke erfaringer har dere med bruk av utviklingsavtalen i styringsdialogen med KD? 3) I hvilken grad bidrar utviklingsavtalen til samarbeid og arbeidsdeling i sektoren? 4) Utviklingsavtaler i fremtiden. I rapportens del 4 og 5 bruker vi aktivt sitater fra institusjonenes innspill for å belyse erfaringer og utfordringer ved dagens avtaler.

På møtet presenterte HK-dir en oppsummering av innspillene muntlig og et utvalg institusjoner presenterte sine erfaringer med avtalene med påfølgende diskusjoner. Erfaringsutvekslingen knyttet til utviklingsavtalene på sektormøtet ga i stor grad støtte til analysene som HK-dir presenterte. I rapporten trekker vi kun eksplisitt på materiale fra sektormøtets erfaringsutveksling der det kom opp nye perspektiver knyttet til de eksisterende avtalene. I sektormøtet presenterte KD foreløpige tanker rundt videreutvikling av utviklingsavtalene som ikke dekkes i rapporten.

Samlet gir materialet oversikt over institusjonenes årlige rapportering på avtalene og det høyeste ledernivået ved institusjonene sine erfaringer med utviklingsavtalene. Vi vet mindre om hvordan utviklingsavtalene oppfattes i styringen av institusjonene på lavere nivå.

Mens vi i kapittel 1 har redegjort for bakgrunnen for utviklingsavtalene og materialet rapporten bygger på, oppsummerer vi de viktigste funnene fra forskning på de norske utviklingsavtalene i kapittel 2. I kapittel 3 går vi gjennom og ser nærmere på krav til og utforming av mål, styringsparametere og rapportering. I kapittel 4 drøfter vi hvordan utviklingsavtalene fungerer som styringsverktøy for departementet og institusjonene med særlig vekt på utfordringer knyttet til rapportering på avtalene. I kapittel 5 gjennomgår vi institusjonenes syn på framtidige utviklingsavtaler og drøfter implikasjoner av institusjonenes innspill og eksisterende kunnskapsgrunnlag for en tredje generasjon utviklingsavtaler.