Vurdering av informasjonsoppgaver og -tjenester om godkjenning av utenlandsk utdanning

Godkjenningsfeltet er stort og fragmentert og det er mange aktører som potensielt kunne vært omfattet en behovskartlegging og invitert til innspillsmøter. Ikke bare er det et stort antall sektorer som har med godkjenningsfeltet å gjøre, men det er også mange og til dels ulike aktører innenfor hver enkelt sektor. På bakgrunn av tiden og ressursene som stod til rådighet for utredningen, ble kartleggingen avgrenset til innspillsmøter med et begrenset antall aktører innenfor de relevante sektorene.

Kartlegging av relevante aktører innen godkjenningsfeltet omtalt i kapittel 2, viste at det er mange aktører som jobber med eller informerer om ulike former for godkjenning, og med ulike mandat og ansvarsområder. Disse ble gruppert i følgende kategorier:

• Godkjenningsmyndigheter for lovregulerte yrker
• Universitets- og høgskolesektoren
• Fagskolesektoren
• Fylkeskommunene
• Integreringsapparatet
• Partene i arbeidslivet
• Andre aktører

Tabell 1 viser en oversikt over aktører som ble inviterte til å delta på innspillsmøter. Rammene for utredningen ga ikke anledning til å snakke med samtlige aktører innenfor hver kategori. Det ble derfor gjort et strategisk utvalg basert på HK-dirs erfaring, nettverk og kjennskap til de ulike aktørene. Enkelte aktører som ikke hadde anledning til å delta på møter (NHO og Spekter), ble gitt anledning til å sende skriftlige innspill.

Deltagerne på innspillsmøtene deltok ikke som offisielle representanter for sine virksomheter, og deres erfaringer og synspunkter samsvarer ikke nødvendigvis med andre erfaringer i samme virksomhet. En skal derfor være forsiktige med å generalisere for mye på bakgrunn av innspillene, eller hevde at utvalget er representativt.

Rammene for utredningen har ikke gitt anledning til å konsultere en av de viktigste gruppene i dette aktørbildet, nemlig søkerne. Søkerne er en sammensatt gruppe med ulike behov og består av blant annet norske studenter med utdanning fra utlandet, innvandrere fra EØS eller tredjeland med utenlandsk utdanning (som har flyttet til Norge eller som søker fra utlandet), flyktninger og asylsøkere i Norge. Den innsamlede informasjonen gir likevel indikasjoner om hvilke områder man bør vurdere å utrede ytterlige for å iverksette konkrete og formålstjenlige tiltak.

HK-dir sendte ut invitasjoner via e-post til ansatte ved de utvalgte virksomhetene basert på kontaktinformasjon internt i HK-dir. Det ble ikke sendt ut formelle invitasjoner til postmottak.

Alle de inviterte fikk i e-posten en kort beskrivelse av bakgrunnen for oppdraget og tre åpne spørsmål som de ble oppfordret til å reflektere over før møtet:

1. Hva er deres kjennskap og erfaringer med godkjenning av utenlandsk utdanning?
2. Hvilke utfordringer opplever dere knyttet til informasjonen og tjenester som er tilgjengelig?
3. Hvilke tanker har dere om godkjenningsfeltet og potensialet for samordning av informasjon om godkjenning av utenlandsk utdanning, mellom de ulike aktørene på feltet, herunder særlig HK-dir?

Representanter for 2-4 aktører deltok i hvert møte.^[16] Små grupper ble vurdert som mest hensiktsmessig for å kunne gi mest mulig taletid til de inviterte aktørene, og fordi de fleste erfaringsmessig føler seg tryggere og er mer åpne for å dele og diskutere i mindre grupper. En annen fordel med å møte aktørene i mindre grupper er at man kan få frem mer informasjon når flere samtaler sammen, sammenlignet om man snakker med én aktør av gangen.

I det følgende er innspillene sortert tematisk, da mange av innspillene var sammenfallende og i store trekk kan knyttes til følgende utfordringer: tilgang til informasjon og tjenester, kjennskap til HK-dir, språkbarrierer og begrepsforståelse, og kompetansebehov blant aktører i integrerings- og hjelpeapparatet.

Problemstillinger som ble vurdert som særlig fagspesifikke og for smale til å ha overføringsverdi til hovedproblemstillingen, er utelatt i denne sammenstillingen. Selv om mange av innspillene lar seg sortere tematisk, vil det være nødvendig å ta høyde for at eventuelle tiltak og anbefalinger bør tilpasses etter behov da dette kan variere fordi godkjenningsfeltet har et sammensatt aktørbilde og en mangfoldig sluttbrukergruppe.

Tilgang på relevant og brukervennlig informasjonen om godkjenning av utenlandsk utdanning

At godkjenningsfeltet er et komplekst felt å operere i både for aktørene som er involverte og for søkerne ble bekreftet gjennom innspillsmøtene. Samtidig varierer det i hvilken grad de ulike aktørene forholder seg til de ulike godkjenningsordningene, for eksempel yrkesgodkjenning, HK-dirs godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning, faglig godkjenning, automatisk godkjenning og forhåndsgodkjenning. Mange av godkjenningsmyndighetene forholder seg først og fremst til egne ordninger og problemstillingene de har innenfor eget fagfelt.

De fleste aktørene som forholdt seg til HK-dirs informasjon på nettsidene syntes disse gir god tilgang til relevant informasjon. Enkelte mente imidlertid at nettsidene er «kompliserte» og «ugjennomtrengelige» for de som ikke kjenner fagfeltet godt og for de som skal søke om godkjenning av utenlandsk utdanning eller trenger mer informasjon om hvor man skal søke yrkesgodkjenning. For nyansatte fagpersoner ble det trukket frem et behov for at informasjonen på nettsidene blir strukturert tydeligere slik at det blir enklere å orientere seg om hvilke tjenester som finnes og hvem som tilbyr de ulike tjenestene. Det er tydelig variasjon i hvorvidt aktørene opplevde informasjonen som tilgjengelig og nyttig. I eksempelvis UH-sektoren og Lånekassen er det mange som har lang fartstid innenfor sitt fagområde. De vet da hvor de skal finne relevant informasjon, fordi de vet hva slags informasjon de trenger. Disse var også mer tilfredse med informasjonen som er tilgjengelig på HK-dir sine nettsider, og fremhevet at det har vært en positiv utvikling de siste ti årene når det gjelder informasjon tilgjengelig fra NOKUT/HK-dir.

En gruppe som syntes informasjonen er for lite brukervennlig, var aktører på arbeidsgiversiden. Disse påpekte at mangfoldet i godkjenningsaktører og -prosesser er for stort og oppleves som uforutsigbart for bedrifter. Det er også stor variasjon i saksbehandlingstid hos de forskjellige godkjenningsmyndighetene. Det ble fremhevet at det er underkommunisert at ordningen som gir mulighet til å få godkjent fag- eller svennebrev fra utlandet er begrenset til å gjelde et utvalg land og fag, og at en del lovregulerte yrker har strenge krav for godkjenning.

Selv om flere av godkjenningsmyndighetene har utviklet gode veiledere på sine nettsider og har god kontakt med «sin sektor», er informasjonen totalt sett likevel spredt og fragmentert, og fordrer at søkere og arbeidsgivere vet hvor de skal lete og henvende seg for å finne relevant informasjon. Et hovedfunn her er at det er mer utfordrende å finne informasjon hvis man på forhånd ikke vet helt klart hva man trenger. Hvis man skal veilede noen, er det avgjørende å vite hva man skal veilede i forhold til, for eksempel riktig godkjenningsordning med hensyn til hvilke behov en søker har.

Behov og forslag til forbedringer:

• Bedre samordning av informasjon mellom godkjenningsmyndigheter, stat, fylkeskommuner og kommuner på godkjenningsfeltet, for eksempel i form av en felles digital portal eller plattform. Enkelte andre land ble trukket frem som eksempler, særlig Universitets og högskolerådet i Sverige sin side og myndighetene i Sveits sin side.^[17]
• Bedre samordning av informasjonsoppgaver på feltet slik at det blir lettere for både integreringsapparatet, arbeidsgivere og søkere å finne frem til riktig ordning og hva man trenger for å kunne utøve et yrke, finne arbeid eller studere videre. Dette kan for eksempel løses ved å plassere overordnet ansvar for samordningen på ett sted, slik som systemansvaret HK-dir har for karriereveiledning nasjonalt.
• Et mer brukersentrert system og samordning mellom flere sektorer med sikte på å lette bedrifters rekruttering fra tredjeland.
• Fylkeskommunene og fagskolene etterlyser at det opprettes nasjonale nettverk for erfaringsutveksling og deling av beste praksis, gjerne etter modell av det som finnes for realkompetansevurdering.
• Arrangere nasjonale kurs og seminarer for ansatte i statlig sektor, fylkeskommune og kommuner m.fl. som jobber innenfor felt hvor kompetanse på godkjenning av utenlandsk utdanning er relevant.

En aktør støttet dessuten at det etableres et nasjonalt senter for yrkesfag slik det foreslås i en rapport fra en regjeringsoppnevnt arbeidsgruppe med representanter fra partene i arbeidslivet, fylkeskommunene og aktuelle direktorater (Arbeidsgruppe for utredning av et nasjonalt senter for yrkesfag, 2023).

Kjennskap til HK-dir og tjenestene HK-dir tilbyr

Etter at NOKUTs godkjenningsoppgaver ble overført HK-dir, har det vært en utfordring med «branding» av godkjenningsordningene. Et godkjenningsvedtak fra NOKUT var etter hvert et godt etablert varemerke som fortsatt blir omtalt i praksisfeltet som «NOKUT-godkjenning». Det ble påpekt av noen av aktørene at det er mange som ikke vet hva HK-dir er og som ikke er klar over at en godkjenning fra HK-dir er det samme som en tidligere godkjenning fra NOKUT. HK-dir har selv erfaring med at søkere som tidligere har fått et NOKUT-vedtak søker på nytt fordi arbeidsgiver har bedt om et HK-dir-vedtak.

Det var også noe overraskende at selv aktører som kjenner ordningene godt, ikke kjente til alle HK-dirs tjenester innen godkjenning, som for eksempel verifiseringstjenesten for vedtak eller turbovurdering. Nesten alle aktørene etterlyste en oppdatert landatabase for å hjelpe de mange saksbehandlerne og veilederne som har behov for å bruke denne til veiledning- eller vurderingsformål. Flere av de samme aktørene nevnte at de bruker andre lands databaser siden HK-dirs database ikke er oppdatert. Svenske UHRs landdatabase^[18] ble fremhevet som et godt eksempel.

Vedtaksdatabasen GAUS^[19] ble også nevnt som en database som bør brukes i større grad. Innloggingsstatistikk viser at det er kun en håndfull institusjoner som bruker GAUS per år. Til tross for at både HK-dir og universitetene og høyskolene er forpliktet etter Universitets- og høyskoleloven til å registrere vedtak om godkjenning i GAUS, opplyste enkelte læresteder at de gjør vurderinger av utenlandsk utdanning uavhengig av GAUS. De var imidlertid ikke klar over at HK-dir eksporterer enkelte positive vedtak om generell godkjenning av høyere utdanning til denne databasen, og ga uttrykk for at dette er et nyttig verktøy som bør benyttes i større grad. Da er det avgjørende at de som skal bruke verktøyet, kjenner til det, og at informasjon som gis gjennom FS/GAUS er oppdatert (pt. står det at NOKUT overfører vedtak).

Behov og forslag til forbedringer:

• HK-dir og dets tjenester må bli bedre kjent blant viktige aktører som arbeidsgivere, fylkeskommuner og kommuner.
• Tjenestene bør synliggjøres på HK-dir.no og være lett tilgjengelige for brukerne.
• Oppdatering av landdatabasen og andre verktøy som benyttes for vurdering av utenlandsk utdanning.
• En wiki tilsvarende Samordna opptaks hadde vært nyttig for UH-sektoren.
• Lærestedene bør oppfordres til å bruke GAUS mer aktivt og informeres om at HK-dir overfører enkelte positive vedtak om generell godkjenning til GAUS.

Uklart språk og mangel på felles begrepsforståelse

Flere aktører påpekte at språket som brukes både i informasjon og i vedtak fra HK-dir er for byråkratisk, og at det er et problem at vedtaksbrevene kun skrives på norsk. At vedtakene kun formidles på norsk er begrunnet med at vedtaket er til bruk i Norge og rettet mot det norske arbeidslivet. Det var likevel flere aktører som påpekte at dette skaper problemer for søkere som ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper til å forstå hva vedtaket innebærer og hvilke muligheter det gir. Dersom denne utfordringen løses på en mer brukervennlig måte, vil det komme mange brukere til nytte.

Når det gjelder fagskolene, påpekte informantene at det ikke opplagt for alle utenlandske søkere hva en fagskolegodkjenning kan brukes til, særlig i tilfeller hvor de har høyere utdanning (postsekundær utdanning) fra hjemlandet, men ikke får dette godkjent som høyere utdanning i Norge fordi systemet for høyere utdanning er forskjellig. Noen av de som søker om opptak til videregående eller høyere utdanning og får avslag, forstår ikke hva de skal gjøre for å komme videre i prosessen og savner bedre informasjon om dette.

I tillegg ble det etterlatt et inntrykk av at det mangler en enhetlig forståelse av både regelverk og sentrale begreper blant aktørene. Det kan være et strukturelt problem dersom de som veileder, vurderer og/eller godkjenner utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner ikke har en felles forståelse av begrepene, og derfor misforstår eller mistolker informasjon som de selv formidler videre. For eksempel er det tilfeller av ulik forståelse blant arbeidssøkende og arbeidsgivere om hvilken type godkjenning som er nødvendig til det enkelte formål, eller hvilken relevans den har for det yrket som skal utøves, og hvordan søkere oppnår denne godkjenningen.

Som vist i eksemplene fra stillingsannonser omtalt i kapittel 2, har arbeidsgivere varierende grad av kunnskap om godkjenning av utenlandsk utdanning. Det forekommer for eksempel at det kreves godkjenning fra HK-dir i forbindelse med ansettelse i lovregulerte yrker eller godkjenning av utdanninger som det ikke finnes godkjenningsordninger for. Det er også mange arbeidsgivere – spesielt innen det offentlige – som krever generell godkjenning av høyere utdanning fra HK-dir i tilfeller der det heller kunne vært anbefalt at man har godkjenning eller at automatisk godkjenning er tilstrekkelig. Det er imidlertid vanskelig å si noe basert på innspillsmøtene hvor utbredt dette er, og det vil være nødvendig med en egen undersøkelse for å se grundigere på disse problemstillingene.

Et annet kjent eksempel på misforståelse av begreper er at en del norske studenter som drar utenlands for å utdanne seg til lovregulerte yrker, for eksempel psykolog eller lege, feilaktig tror at de er sikret yrkesgodkjenning i Norge når de innvilges støtte fra Lånekassen. Det finnes også lignende erfaringer når det gjelder HK-dirs generelle godkjenning. HK-dir kan gi råd til Lånekassen om en institusjon eller et studieprogram er akkreditert/offentlig godkjent, men HK-dir kan ikke forhåndsgodkjenne en utdanning. Det samme gjelder andre godkjenningsmyndigheter. Denne informasjonen bør formidles bedre til studenter som reiser utenlands.

Behov og forslag til forbedringer:

• Mer nettbasert og skriftlig informasjon om godkjenning på engelsk og andre språk tilpasset personer som mangler eller har begrensede ferdigheter i norsk.
• Involvere brukere for å sikre at teksten i vedtaksbrevene er brukervennlig og i tråd med klarspråk.
• Forklare sentrale begreper og bidra til mer enhetlig forståelse hos relevante aktører gjennom bedre kommunikasjon (f.eks. nettsider).
• Konsis og felles begrepsbruk på tvers av ordninger og aktører og utvikling av felles retningslinjer for å sikre enhetlig praksis og likebehandling av søkere.
• Målrettede informasjonskampanjer om verdien av godkjent utenlandsk utdanning for arbeidstaker og arbeidsgiver.

Varierende kompetanse om godkjenningsfeltet i integrerings- og hjelpeapparatet

Innspillsmøtene med aktører innenfor integrerings- og hjelpeapparatet avdekket at det er en del utfordringer spesifikke for denne sektoren knyttet til kompetansekartlegging og karriereveiledning av flyktninger. Dette bør vies særlig oppmerksomhet både fordi flere av aktørene jobber på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå – inkludert private frivillige hjelpeorganisasjoner – men også fordi kompetente vurderinger av utdanning og kompetanse er av stor samfunnsmessig betydning.

En av problemstillingene som kom frem er at kommunene gjennomfører kompetansekartlegging av utenlandsk utdanning som de i varierende grad har kompetanse til å gjennomføre. Dermed risikerer for eksempel flyktninger å få feil innplassering i introduksjonsprogrammet. Karrieresentrene har begrenset med tid til å diskutere godkjenning av utdanning i sine veiledningstimer med brukerne, og brukerne har kanskje ikke forutsetninger for å finne informasjon selv. Her er det et potensiale for kompetanseheving og styrket samarbeid mellom aktørene for å utnytte bedre kompetanse og kvalifikasjoner flyktninger har med fra hjemlandet.

Et eksempel på godt tverrsektorielt samarbeid og tiltak for kompetanseheving som ble trukket frem er kompetansepakkene. I 2023 fikk IMDi et oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet om å styrke kunnskapen om ulike godkjenningsordninger av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner. Målgruppen skulle være aktører som arbeider med arbeidsmarkedsintegrering av flyktninger og innvandrere. I samarbeid med HK-dir ble det utarbeidet en kompetansepakke, som er tilgjengelig på IMDis nettside knyttet til fagressursen for introduksjonsprogrammet. Kompetansepakken om godkjenning av utenlandsk utdanning ble publisert 1. juli 2023 og består av fem moduler med ulike temaer, inkludert informasjonsskriv og refleksjonsspørsmål. Flere aktører på integreringsfeltet meldte om at kompetansepakkene blir mye brukt og at det gir en god innføring til feltet og gir mulighet for refleksjon og diskusjon.

Behov og forslag til forbedringer:

• Kompetansehevingstiltak rettet mot kommune og fylkeskommune i form av webinarer eller filmer. Disse bør være på flere språk og spisset tematisk, slik at de kan brukes også for å informere søkere.
• Styrke samarbeidet på godkjenningsfeltet mellom statlig sektor, fylkeskommuner og kommunene, for eksempel i form av nasjonale nettverk og møteplasser.
• Kompetansepakkene bør videreutvikles og blant annet inneholde mer informasjon om hvordan fylkeskommuner vurderer utenlandsk utdanning.

Funnene fra behovskartleggingen bekrefter i stor grad utfordringer og behov som har kommet frem i tidligere rapporter og utredninger (se kunnskapsgrunnlaget i kapittel 3). Det er en mangel på koordinert og lett tilgjengelig informasjon tilpasset de ulike målgruppenes behov og HK-dirs ordninger og tjenester er for lite kjent, særlig i lys av overgangen fra NOKUT til HK-dir. Både aktører på feltet og brukere opplever upresist språk og komplisert begrepsbruk i informasjon og vedtaksbrev som en utfordring. Det er også avdekket utfordringer med kompetanse om utenlandsk utdanning blant aktører som veileder om godkjenning i hjelpe- og integreringsapparatet.

For å møte disse utfordringene kan det være nødvendig med en helhetlig og samordnet tilnærming for å gjøre systemet mer oversiktlig og tilgjengelig for alle parter. Godkjenningsfeltet er preget av en mangfoldig aktør- og brukergruppe med ulike behov. Det er tydelig at mange aktører opplever utfordringer med å navigere i det fragmenterte landskapet av godkjenning av utenlandsk utdanning.

For å kunne tilby brukervennlig informasjon og effektive tjenester, er det avgjørende at alle aktører har tilgang til nødvendig informasjon og støtte, og at de møter en brukervennlig og rettferdig søknadsprosess. Dette inkluderer både søkere, veiledere og arbeidsgivere. Informasjonskampanjer og tematiske webinarer kan være nyttige verktøy for å øke kompetansenivået og gjøre godkjenningsordningene bedre kjent. En viktig del av forbedringsarbeidet vil også være å sørge for presis og enhetlig begrepsbruk og at vedtakene er skrevet i klarspråk og gir anbefalinger om veien videre som er forståelig for søkerne. Dette vil bidra til å redusere misforståelser og sikre at søkerne vet hva deres godkjenning innebærer og hvilke steg de kan ta videre.

Mer enhetlig praksis i de ulike sektorene og bedre forståelse blant involverte aktører kan sikres ved å etablere nasjonale nettverk eller forum innenfor de ulike sektorene for erfaringsutveksling og tolkning av regelverk. Videre vil utvikling og oppdatering av verktøy og systemer som landdatabasen og GAUS bidra til at vurderingsprosessene blir mer effektive og av høyere kvalitet.