Vurdering av informasjonsoppgaver og -tjenester om godkjenning av utenlandsk utdanning

Søkere med utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet

Riksrevisjonen undersøkelse fra 2019 om godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet (Riksrevisjonen, 2019) fastslår at informasjonen til brukerne ikke er god nok. I mange tilfeller er ikke informasjonen brukertilpasset eller oversatt til engelsk. Revisjonen påpeker at det er vanskelig for potensielle søkere til godkjenningsordningene å orientere seg om mulighetene for godkjenning og finne frem til riktig godkjenningsordning og -aktør. Norske studenter i utlandet som studerer til lovregulerte yrker mangler også informasjon om hvilke utdanninger som gir godkjenning (Riksrevisjonen, 2019). I stortingsmeldingen Kompetansereformen - lære hele livet bekrefter Regjeringen at det er et forbedringspotensial når det gjelder informasjon til brukerne, og skriver at den vil sørge for at informasjonen om godkjenningsordningene blir bedre og mer tilgjengelig (Meld. St. 14 (2019-2020)).

NIFU gjennomførte i 2022 en undersøkelse av NOKUTs generelle godkjenningsordning for utenlandsk høyere utdanning (Korseberg et al., 2022). I en spørreundersøkelse NIFU gjennomførte blant søkere til den generelle godkjenningsordningen, har søkerne blitt spurt om hvordan de fikk kjennskap til godkjenningsordningen. Undersøkelsen viser at nesten halvparten av respondentene, 48 prosent, oppgir å ha fått informasjon om ordningen fra venner/familie. 23 prosent av søkerne fant informasjon etter internettsøk, 16 prosent fra NOKUT, 12 prosent fra arbeidsgivere og 11 prosent fra Nav (Korseberg et al., 2022). Det at så mange får høre om ordningen fra venner og familie kan, ifølge NIFU, bety at det er tilfeldigheter knyttet til om søkerne får kjennskap til ordningen med godkjenning av utenlandsk utdanning. Lignende har ordningen for godkjenning av fag- og yrkesopplæring opplevd at positive presedensvedtak når ut til søkere via ryktebørsen, noe som blant annet har kommet til uttrykk gjennom i søknadstallene for 2023 og 2024 i betongfaget (Molander m. fl., 2024).

I intervjuer NIFU gjorde med arbeidsgivere i undersøkelsen fra 2022, fremstår det som at få jobbsøkere med utenlandsk utdanning legger ved et godkjenningsvedtak når de søker jobb. Dette kan indikere at få av søkerne i målgruppen benytter seg av ordningen (Korseberg et al., 2022).

Det at informasjonen til søkere med utdanning fra utlandet ikke er god nok, er omtalt i flere stortingsmeldinger og NOU-er de senere årene. Blant annet understreker arbeidsinnvandrerutvalget at det er viktig at informasjonen om de ulike godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning er god, tilgjengelig, brukertilpasset og relevant. Det må også være enkelt for søkerne å finne frem til riktig godkjenningsordning og -aktør (NOU 2022: 18, 2022). Et av tiltakene foreslått i integreringsmeldingen fra 2024 er også å sørge for bedre informasjon og veiledning til brukerne om godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner, samt bedre samhandling mellom godkjenningsmyndigheter (Meld. St. 17 (2023–2024)). Tilsvarende tiltak kan man også finne i tidligere stortingsmeldinger, som eksempelvis kompetansereformen – lære hele livet (Meld. St. 14 (2019–2020)) og utsynsmeldinga (Meld. St. 14 (2022–2023)). Det er med andre ord bred enighet om at informasjonen til søkere med utenlandsk utdanning må bli bedre.

I Riksrevisjonens oppfølging av forvaltningsrevisjoner fra 2023 påpeker revisjonen at det fremdeles er utfordringer knyttet til informasjon til søkere til godkjenningsordningene (Riksrevisjonen, 2023). Likevel viser Riksrevisjonen til at det har vært en utvikling siden 2019. Blant annet er nettsiden til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) om godkjenning av pedagogiske yrker trukket frem som et eksempel på god og brukerrettet informasjon. I rollen som nasjonalt informasjonssenter for alle ordninger om godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner, har HK-dir samlet informasjon blant annet på utdanning.no og på studyinnorway.no. Likevel er ikke informasjonen nødvendigvis lett tilgjengelig og bærer preg av at godkjenningsfeltet er fragmentert. På nettsidene vises det derfor i stor grad videre til ulike andre godkjenningsmyndigheter (Riksrevisjonen, 2023).

For i større grad å nå arbeidssøkere i målgruppen for den generelle godkjenningsordningen for utenlandsk høyere utdanning, foreslår NIFU å bruke eksempelvis Nav eller Utlendingsdirektoratet for å gjøre ordningen mer kjent. NIFU-rapporten foreslår også å bruke nettsteder som arbeidssøkere oppsøker, som Finn.no eller jobbnorge.no. Samtidig understreker rapporten behovet for tiltak for å gjøre ordningene bedre kjent blant arbeidsgivere (Korseberg et al., 2022). Arbeidsinnvandrerutvalget foreslår å inkludere informasjon om godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner i en velkomst-app til nyankomne innvandrere (NOU 2022: 18, 2022).

Arbeidsgivere

I en rapport fra 2020 fra en arbeidsgruppe satt ned av Kunnskapsdepartementet^[9] kommer det frem at ordningen med godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring er for lite kjent og for lite brukt blant arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner og i bedriftene (Arbeidsgruppe for rapport om NOKUTs godkjenningsordning for utenlandsk fag- og yrkesopplæring, 2020). Også bedriftene i Fafos undersøkelse av godkjenningsordningen for utenlandske fag- og svennebrev virker å ha lite kjennskap til ordningen (Andersen et al., 2021), og HK-dirs erfaringsrapport om godkjenningsordningen for fag- og yrkesopplæring fra 2024 påpeker at det er mange små og mellomstore bedrifter som rekrutterer ansatte med fag- og yrkesopplæring fra utlandet, og det er ikke noe etablert nettverk for å gi ut informasjon til disse (Molander m. fl., 2024).

I undersøkelsen av NOKUTs generelle godkjenningsordning for utenlandsk høyere utdanning, Godkjenning til gavn?, finner NIFU at det også er for dårlig kjennskap til og kunnskap om den generelle godkjenningsordningen blant arbeidsgivere (Korseberg et al., 2022). Flere av informantene (søkerne) fortalte at de ikke opplevde at et godkjenningsvedtak var etterspurt blant arbeidsgivere. Flere hadde også en opplevelse av at godkjenningen ikke hadde hatt noe å si for mulighetene på arbeidsmarkedet fordi arbeidsgiverne ikke kjenner til godkjenningsordningen. Funn i NIFUs undersøkelse tyder på at godkjenningsordningen er lite kjent blant arbeidsgivere, særlig blant private virksomheter, og at få arbeidsgivere har en forståelse for hva et godkjenningsvedtak faktisk betyr. Også i undersøkelsen om godkjenningsordningen for utenlandsk fagskoleutdanning finner NIFU at arbeidslivet i liten grad kjenner til godkjenningsordningen (Korseberg et al., 2023).^[10]

Ifølge NIFU kan den manglende kjennskapen til godkjenningsordningene føre til at et godkjenningsvedtak ikke får den nytteverdien det kunne hatt og følgelig føre til at ordningens verdi svekkes (Korseberg et al., 2022). Dette støttes av funn fra Sverige, der Universitets- och högskolerådet mener at effekten og anvendbarheten av vurderinger av utenlandsk utdanning sannsynligvis vil øke jo flere som kommer i kontakt med og får kjennskap til ordningene (Universitets- och högskolerådet, 2023).

For å gjøre den generelle godkjenningsordningen for utenlandsk høyere utdanning kjent, foreslår NIFU å markedsføre ordningen blant ulike arbeidslivsaktører, som arbeidsgiver- og interesseorganisasjoner eller gjennom direktekontakt med arbeidsgivere (Korseberg et al., 2022).

Integreringsapparatet

Det er flere offentlige aktører i Norge som arbeider med mål om at innvandrere skal få nødvendig kompetanse, støtte og veiledning for å kunne delta fullt ut i det norske samfunnet, slik som Nav, fylkeskommuner, kommuner, voksenopplæringssentre, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), HK-dir og frivillige organisasjoner.

Det er viktig å ta i bruk ressurser og kompetanse som innvandrere har med seg, og at integreringsapparatet bidrar til at innvandreres kompetanse raskt tas i bruk. Et av verktøyene for å få til dette er systemet for godkjenning av høyere utdanning og kvalifikasjoner fra utlandet, som den generelle godkjenningsordningen for høyere utdanning faller under (Meld. St. 16 (2015-2016)). Å sikre at innvandrere har tilgang til klar og forståelig informasjon om godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning er derfor avgjørende for å nå dette målet.

Kilder til informasjon

Ifølge Korseberg et al. (2022) oppga 11 prosent av de som svarte på undersøkelsen å ha fått informasjon om godkjenningsordningen for høyere utdanning fra Nav. Som en sentral offentlig aktør spiller Nav en viktig rolle i å formidle informasjon som kan hjelpe innvandrere i det norske samfunnet. De som valgte alternativet “annet” (10 prosent), oppga norskopplæring/norskkurs, utdanningsinstitusjoner og flyktningkontorer.

For å sikre at alle innvandrere har tilgang til nøyaktig og relevant informasjon, har IMDi, i samarbeid med HK-dir og andre offentlige aktører utviklet nettsiden nyinorge.no. På nettsiden er det samlet informasjon fra offentlige myndigheter som kan hjelpe innvandrere i Norge, inkludert informasjon om hvordan de kan søke om godkjenning av utenlandsk utdanning. IMDi har samarbeidet med HK-dir og andre offentlige instanser om å inkludere informasjon på ukrainsk og russisk på nettsiden nyinorge.no. I tillegg har IMDi og HK-dir utviklet en kompetansepakke om godkjenning av utenlandsk utdanning for programrådgivere og andre som jobber med introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere (Riksrevisjonen, 2023).

Til tross for disse tiltakene, er det fortsatt utfordringer knyttet til informasjonsflyt om godkjenning av utenlandsk utdanning. En rapport fra OECD (2022) påpeker at informasjonen ofte ikke blir delt mellom de ulike aktørene involvert i prosessen, slik som IMDi, mottakssentre og kommuner. Dette understreker behovet for bedre samordning av informasjonen som blir gitt. OECD anbefaler å forbedre informasjonsflyten om innvandreres kompetanse mellom disse aktørene.

Behov for målrettet informasjon til flyktninger i asylmottak

Riksrevisjonen (2019) peker på at flyktningers begrensede språk- og datakunnskaper kan gjøre det utfordrende å finne fram til godkjenningsordninger og eventuelle kompletterende utdanningstilbud. Riksrevisjonen (2019) stiller spørsmål ved om flyktningene får god nok og tidlig nok informasjon om godkjenning av medbrakt kompetanse. I en undersøkelse gjennomført av Fafo kommer det frem at få flyktninger starter prosessen med godkjenning av medbrakt kompetanse mens de er i asylmottak (Lillevik et al., 2020). Ifølge Korseberg et al. (2022) har de som ankom Norge som flyktninger eller asylsøkere i hovedsak mottatt informasjon gjennom Nav (30 prosent). Det er flere flyktninger eller asylsøkere som mottar informasjon gjennom Nav enn øvrige innvandrere (11 prosent). I undersøkelsen var ikke programrådgiver/flyktningkonsulent og norskopplæring oppgitt som alternativ, men noen av de som svarte annet oppga dette.

Ifølge Riksrevisjonen (2019) er behov for mer målrettede informasjonstiltak for flyktninger i asylmottak. I lys av dette, er det viktig å forbedre disse prosessene for sikre at flyktninger mottar nødvendig informasjon i en tidlig fase av deres opphold i Norge. NOKUT har i samarbeid med IMDi utarbeidet en e-læringsportal for medarbeidere i mottak for å forbedre veiledningen om godkjenningsordningene. Senere har NOKUT overtatt ansvaret for portalen og har i samarbeid med Samordna opptak utarbeidet en ny modul om generell studiekompetanse for personer fra utlandet (Riksrevisjonen, 2019). Av tekniske årsaker har imidlertid portalen ikke blitt oppdatert siden 2020, og ble faset helt ut ved overføringen av NOKUTs godkjenningsoppgaver til HK-dir i 2023.

UH-sektoren

I universitets- og høyskolesektoren vurderes utenlandsk utdanning i forbindelse med opptak, søknader om godkjenning av utenlandsk utdanning som del av norsk grad og jevngodhetsvurdering av utenlandsk grad (Riksrevisjonen, 2019). Det er mulig å søke om å få godkjent hele eller deler av tidligere gjennomført utdanning ved universiteter og høyskoler i Norge.

Ifølge Riksrevisjonen (2019) opplever om lag en tredjedel av norske utenlandsstudenter som har søkt om godkjenning av utenlandsk utdanning som del av norsk grad at er vanskelig å forstå kriteriene for å få godkjenning. Riksrevisjonen (2019) mener at for å sikre at flest mulig skal kunne bygge videre på sin utenlandske utdanning må lærestedene gi god informasjon om mulighetene for godkjenning og sørge for størst mulig grad av forutsigbarhet for studenter med utenlandsk utdanningsbakgrunn.

Korseberg et al. (2022) foreslår å rette godkjenningsordningen som er forvaltet av HK-dir mot de sektorene som allerede benytter seg av den, som offentlig sektor og universitets- og høyskolesektoren. Ut fra bruken av turbovurderinger er det der behovet er størst.^[11] Ifølge Korseberg et al (2022) vil det være hensiktsmessig å ta direkte kontakt med de ulike virksomhetene innen offentlig sektor og UH-sektoren, og eventuelt promotere ordningen på forskjellige informasjonssider og samarbeidsfora.

For at vurderinger av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner skal ha størst mulig nytteverdi for søkerne og samfunnet, bør vurderingene ikke bare lede til vedtak, men også informere om hvilke muligheter søkeren har som følge av vedtaket, enten det er positivt eller negativt. Ved et avslag kan dette være informasjon om andre muligheter for godkjenning, som for eksempel realkompetansevurdering, eller muligheter for påbygging og komplettering av utdanning. Positive vedtak kan ledsages av informasjon om muligheter for arbeid eller videre utdanning, som for eksempel gjennom dokumentasjon av norskferdigheter. Kunnskapsgrunnlaget viser at dette i liten grad gjøres i dag, og at manglende informasjon om veien videre etter et vedtak delvis henger sammen med manglende tilbud for påbygging og komplettering av utdanning fra utlandet og for realkompetansevurdering.

Påbygging og komplettering av utdanning

Riksrevisjonens undersøkelse (2019) finner at det er dårlig tilrettelagt for påbygning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet, med få tilbud og få personer tatt opp til slik utdanning. Undersøkelsen peker på lite kunnskap og kommunikasjon mellom utdanningsinstitusjoner og godkjenningsmyndigheter om behovet for kompletterende utdanning ved universiteter og høyskoler.Riksrevisjonen mener det trengs et bedre system for å vurdere behovet for kompletterende utdanning.

Riksrevisjonundersøkelsen peker på at det hovedsakelig er det ordinære opplærings- og utdanningssystemet som skal gi de med utenlandsk utdanning mulighet til å bygge videre på og supplere kompetansen. Samtidig er universitetenes og høyskolenes informasjon om muligheter for godkjenning av utenlandsk utdanning som del av norsk grad mangelfull, og få legger til rette for at personer kan få vurdert utenlandsk utdanning før de søker opptak. Dette skaper lite forutsigbarhet for søkere med utenlandsk utdanning om utdanningen deres gir grunnlag for fritak, og hvilken innvirkning dette har på studietiden (Riksrevisjonen, 2019).

For yrkesgodkjenning, får søkere som får avslagsvedtak lite informasjon om grunnen til avslaget og hva de kan gjøre for å få godkjenning senere. Riksrevisjonens gjennomgang av et utvalg avslagssaker fra godkjenningsmyndighetene for yrkeskvalifikasjoner viser ulik praksis når det gjelder hvor mye informasjon søkerne får om sine videre muligheter til å bygge på kompetanse. Undersøkelsen viser variasjon mellom de ulike godkjenningsmyndighetene i hva slags informasjon søkere med avslag får, men også variasjon innad i samme godkjenningsmyndighet.

I stortingsmelding 14 «Kompetansereformen – Lære hele livet» (2019-2020) står det at det de senere årene er utviklet en del tilbud for personer fra land utenfor EØS som trenger kompletterende utdanning for å kunne få yrkesgodkjenning. Tilbudet dekker imidlertid ikke alle yrker, og det er ikke nok informasjon om mulighetene og kravene til å få yrkesgodkjenning. OECD-rapporten «Skills and Labour Market Integration of Immigrants and their Children in Norway» fra 2022 kaller kompletteringsmulighetene for innvandrere med yrkesfaglig/arbeidslivsrelevant kompetanse underutviklet.

I Stortingsmelding 14 «Utsyn over kompetansebehovet i Norge» (2022-2023) beskrives regelverk i yrkeskvalifikasjonsdirektivet og kompenserende tiltak i tilfeller der det er vesentlige forskjeller mellom personens yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og kvalifikasjonskravene i Norge, for eksempel en prøveperiode i yrket eller en egnethetstest. Det påpekes at godkjenningsmyndigheten i slike tilfeller først har plikt til å sjekke om den samlede yrkeserfaringen helt eller delvis kan kompensere for avviket. Relevante prinsipper i yrkeskvalifikasjonsloven kan siden 2022 også anvendes for borgere fra tredjeland, men gjelder ikke for yrker som krever et kvalifikasjonsbevis på lavere nivå enn det som tilsvarer videregående opplæring. Det beskrives også eksisterende kompletterende utdanningstilbud for tredjelandsborgere med relevant høyere utdanning, som ikke oppfyller kravene for yrkesgodkjenning. Det gjelder blant annet yrkene sykepleiere, lærere og bioingeniører. I stortingsmelding 19 «Profesjonsnære utdanninger over heile landet» (2023-2024) sier regjeringen at den vil vurdere å utvide tilbudet om kompletterende utdanning med et tilbud for leger.

Realkompetansevurdering

Det er mulig å søke opptak til høyere utdanning med realkompetanse^[12] for de som ikke har generell studiekompetanse. For å få godkjent en søknad om dette må man ha dokumentasjon på at man har relevant kompetanse som kan veie opp for de vanlige opptakskravene. Det er hvert enkelt lærested som bestemmer hva som gir realkompetanse til studiene sine (Samordna opptak, 2024). Riksrevisjonen finner at realkompetansevurderingen i liten grad tas i bruk for personer med utenlandsk kompetanse, både for vurdering av studiekompetanse og yrkesfaglig opplæring, og ved opptak til grunnutdanning og masterstudier.

Ifølge Riksrevisjonen (2019) får søkere som blir vurdert til å ikke ha generell studiekompetanse ved søknad til opptak til høyere utdanning lite informasjon om hva de kan gjøre for å kvalifisere seg til høyere utdanning. Riksrevisjonen skriver at det er viktig at søkerne får en individuell forklaring på grunnlaget for avslaget og informasjon om hva de kan gjøre for å oppnå godkjenning senere.

Retten til å få vurdert realkompetanse skal sikre at personer som ikke har gått et ordinært utdanningsløp i Norge skal få mulighet til å dokumentere sin samlede kompetanse. Tilbakemeldingene fra fylkeskommunene og universitets- og høyskolesektoren tyder på at det er begrenset bruk av realkompetansevurderinger for personer som har utenlandsk kompetanse. Dette gjelder ved vurdering av både studiekompetanse og yrkesfaglig opplæring, og ved opptak til grunnutdanning og masterstudier. Dette fører til at mange ikke får mulighet til å dokumentere sin reelle kompetanse (Riksrevisjonen, 2019).

I en rapport fra HK-dir (2023) kommer det frem at det fortsatt er lite bruk av realkompetansevurdering i UH-sektoren. I 2022 fikk 1,3 prosent av studentene opptak basert på realkompetanse. 21 prosent av studentene på høyere yrkesfaglig utdanning har fått opptak på bakgrunn av realkompetansevurdering. I rapporten står det at utfordringer med realkompetansevurdering i UH-sektoren kan knyttes til ulik forståelse av handlingsrommet innenfor regelverket og ulik vurdering av egnethet for deltakere uten generell studiekompetanse. I rapporten fra HK-dir (2023) kommer det frem at utdanningstilbyderne er bekymret for om informasjon når frem til den aktuelle målgruppen, og om informasjonen er god nok til at mulige søkere forstår om de kvalifiserer for å bli vurdert på bakgrunn av realkompetanse. For å forbedre situasjonen er det behov for målrettet informasjon til de som ikke tilfredsstiller de offisielle kravene for opptak om hvordan de kan bli vurdert for opptak basert på realkompetanse.

Arbeid

I Stortingsmelding 14 «Utsyn over kompetansebehovet i Norge» (2022-2023) trekkes det frem at for yrker der det ikke er krav om yrkesgodkjenning, kan det likevel være nyttig med en vurdering av en utenlandsk utdanning, som et hjelpemiddel for å komme inn i norsk arbeidsliv. En OECD-rapport fra 2017 trekker frem Norges turbovurdering, en ordning som skal hjelpe arbeidsgivere med å vurdere utenlandsk høyere utdanning for yrker som ikke trenger yrkesgodkjenning, som et godt eksempel på innovativ tilnærming.

Samtidig peker undersøkelsen om NOKUTs generelle godkjenningsordning for utenlandsk høyere utdanning (Korseberg et al., 2022) at mange arbeidsgivere ikke vet hva godkjenningsvedtak fra NOKUT innebærer, og dette gjelder særlig i privat sektor. Informanter hadde erfaring med at vedtak fra NOKUTs godkjenningsordning ikke nødvendigvis ble verdsatt i en jobbsøknad. Blant ønsker om forbedring ble det trukket frem informasjon om hva karakterer og karakterskalaer fra ulike land betyr.

I NOKUTs erfaringsrapport om godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring fra 2019 trekkes det frem at det er stor variasjon i hvordan ordningen oppfattes av de sakkyndige. NOKUT oppfordres til å klargjøre handlingsrommet for å skrive mer informative vedtak, der det ikke bare informeres om hva som mangler for å oppnå godkjenning, men hvor søkerens oppnådde kompetanse også beskrives. Erfaringsrapporten mener dette kan være til hjelp både for søkere og potensielle arbeidsgivere.

Dokumentasjon av norskferdigheter

Allerede i innstillingen fra Utredningsutvalg for godkjenning og godskriving av høyere utdanning i Norge fra 2007 («Brautaset-utvalget») pekes det på behovet for rask og målrettet språkopplæring. At søkere ikke møter de formelle språkkravene for opptak, trekkes frem som en av årsakene at det fortsatt er relativt få som får opptak til universiteter og høyskoler på bakgrunn av realkompetanse (HK-dir, 2023).

Også for utøvelse av lovregulerte yrker, er språkkompetanse framhevet som en viktig forutsetning for å kunne utøve yrket. Yrkeskvalifikasjonsdirektivets artikkel 53 fastslår at yrkesutøveren skal ha de språkkunnskapene som er nødvendige for å utøve yrket, men at hva som er nødvendige kunnskaper, må ses i forhold til de yrkesaktivitetene som skal utøves. Det påpekes at eventuell kontroll av språkkunnskaper skal skje etter vurdering av yrkeskvalifikasjoner. En yrkesutøver kan dermed få godkjent sine yrkeskvalifikasjoner, men ikke få utøve yrket før språkkravene møtes. I prop. 111 L (2020-2021) pekes det imidlertid på at det kan være utfordrende for yrkesutøveren å forstå at selv om yrkeskvalifikasjonene er godkjent, har man ikke adgang til å utøve yrket før språkferdighetene er på plass.

I «godkjenning til gavn?» (Korseberg et al., 2022) ses det blant annet nærmere på om søkerne opplever at NOKUTs generelle godkjenning av høyere utdanning har hatt betydning for deres muligheter på arbeidsmarkedet. Mange respondenter mener at godkjenningen har begrenset betydning om man ikke behersker norsk.

Stortingsmeldingen «Stille krav og stille opp» (Meld. St. 17. (2023-2024)) peker på den viktige og åpenbare sammenhengen mellom norskferdigheter og tilknytning til arbeidslivet over tid. Samtidig vil det kunne variere hva som er tilstrekkelige norskferdigheter for deltakelse i arbeidslivet. For en del yrker er det formelle krav til norskferdigheter (for eksempel innen helse- og opplæringssektoren). De fleste av disse er omfattet av EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv, men det er også andre direktiver som regulerer yrker, for eksempel sjøfart og luftfart. For yrker som ikke er lovregulerte, er det opp til arbeidsgivere å sette språkkrav ved ansettelser. Disse kravene kan være formelle eller uformelle. Stortingsmeldingen viser til en kartlegging av Rambøll fra 2023, hvor det kommer frem at arbeidsgiveres subjektive vurdering av språkferdigheter ser ut til å veie tyngre enn arbeidstakeres formelle dokumentasjon av norskkompetanse. Samtidig vises det til en undersøkelse fra SSB, hvor det er en sammenheng mellom resultater på norskprøven og andel sysselsatte eller under utdanning. Undersøkelsen fra Rambøll peker også på at andre kunnskaper enn det rent språklige, som det å forstå kulturelle koder, sosiale og uskrevne regler og samværsformer, også er viktig.

Stortingsmeldingen vektlegger at målrettet informasjon og god og tilrettelagt norskopplæring er viktig for at innvandrere raskt skal kunne ta del i arbeidslivet i et yrke som samsvarer med utdanningen de har. Sammen med utviklingen av et nasjonalt tilbud om digital norskopplæring, skal korte, yrkesrettede opplæringsløpene for pedagoger og helsepersonell gjøre inngangen til relevant arbeid raskere (Meld. St. 17. (2023-2024)).

Ifølge Riksrevisjonens rapport fra 2023 er godkjenningsfeltet preget av lite samordning, med begrenset samarbeid og erfaringsutveksling mellom ulike aktører. HK-dir er ansvarlig for studie- og karriereinformasjon på Utdanning.no, den offisielle informasjonen om norsk høyere utdanning rettet mot utenlandske søkere på Study in Norway-nettsiden, og den offisielle informasjonen rettet mot norske ungdommer som vurderer å studere i utlandet, på Utdanning i verden-nettsiden (Riksrevisjonen, 2023). Det ligger viktig informasjon om godkjenningsordningene på disse nettstedene. På grunn av fragmenteringen av godkjenningssystemet, er informasjonen preget av henvisninger til forskjellige godkjenningsmyndigheter (Riksrevisjonen, 2023).

Mange søker på feil ordning

Uklare skiller mellom utdanninger kan gjøre det vanskelig for søkerne å vite hvilken ordning de skal søke om godkjenning gjennom (Korseberg et al., 2023). En tilleggsutfordring er at de må søke på nytt dersom de har søkt på feil godkjenningsordning.

Dette er bare ett av flere aspekter ved søknadsprosessen som er utfordrende for søkerne. Ifølge NIFUs evaluering av godkjenningsordningen for utenlandsk fagutdanning fra 2023 oppfatter søkerne kommunikasjonen knyttet til hvorfor en utdanning ikke blir godkjent som uklar. Selv om det følger en begrunnelse med avslagsbrevet som forklarer hvorfor søknaden ble avslått, er det 20 prosent av søkerne som ikke forstår hvorfor de ikke har fått godkjent sine søknader. Dette tyder på at ordningen kommuniserer dårlig med søkerne.^[13]

Ifølge NIFU (2023) er det flere som ikke kan søke ordningen for yrkesfag som i stedet søker fagskoleordningen. Det er også en del som søker med en mer allmennfaglig videregående utdanning, som det ikke finnes en godkjenningsordning for. Mange søkere opplever skillene mellom fagskoleutdanning og høyere akademisk utdanning i Norge som vanskelige å forstå.

Ifølge HK-dir (2023b) vil det å legge ansvaret for godkjenning av utenlandsk videregående opplæring til HK-dir føre til at ordningen kommer inn et faglig system med spisskompetanse på godkjenning av utenlandsk utdanning. Dette vil gi bedre forutsetning for at ordningen forvaltes mer enhetlig og profesjonelt. Om godkjenningsordningene samles på ett sted vil det kunne utvikles en bedre forståelse for sammenheng og mulige synergier mellom ordningene. Det kan gi bedre brukervennlighet ved at det blir færre instanser å forholde seg til for godkjenning av utenlandsk utdanning. Kunnskapsdepartementet mener også at det det å samle så mange informasjonsoppgaver relatert til utdanning i utlandet, studier i Norge og godkjenning av utenlandsk utdanning i samme organisasjon vil bidra til å styrke informasjonen om godkjenning av utenlandske utdanninger og yrkeskvalifikasjoner (Riksrevisjonen, 2023).

Informantene i NIFUs (2023) undersøkelse ønsker seg et system hvor det er mulig, uavhengig av nivå å søke gjennom et sentralisert system, og deretter bli omdirigert til den aktuelle godkjenningsordningen. En annen løsning er at systemet, i tilfeller der hvor det har blitt søkt på feil nivå, tillater overføring av søknader fra en godkjenningsordning til en annen.

Konvensjonsforpliktelser

Norge er bundet av bestemmelsene om godkjenning av utenlandsk utdanning i Konvensjon om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning i Europaregionen («Lisboakonvensjonen») og Global konvensjon om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning («Globalkonvensjonen»). Konvensjonene er tatt inn i universitets- og høyskoleloven, og sentralt i begge står forpliktelsen til å tilrettelegge for god informasjon om godkjenning gjennom et nasjonalt informasjonssenter (UNESCO og Europarådet, 1997; UNESCO, 2019).

De nasjonale informasjonssentrene under Lisboakonvensjonen samarbeider tett gjennom det Europeiske nettverket av nasjonale informasjonssentre (ENIC-nettverket) som i samspill med Europakommisjonens Nettverk av nasjonale informasjonssentre i den europeiske union (NARIC-nettverket) er den sentrale mekanismen for samordning av og informasjonsdeling om godkjenning i Europa («ENIC-NARIC-nettverkene»).

Ifølge Lisboakonvensjonens artikkel IX har nasjonale informasjonssentre i oppgave å a) lette adgangen til autoritativ og nøyaktig informasjon om sitt lands høyere utdanningssystem og -kvalifikasjoner (overfor andre parter/informasjonssentre), b) lette adgangen til informasjon om systemene for høyere utdanning hos de andre konvensjonspartene og om kvalifikasjonene disse gir og c) gi råd eller opplysninger om godkjenningssaker og vurdering av kvalifikasjoner, i samsvar med nasjonale lover og forskrifter (UNESCO og Europarådet, 1997)

Det er særlig det siste punktet (c) som berører denne utredningen.^[14] Lisboakonvensjonens «Explanatory report» presiserer at informasjonssentrene skal ha ansvar for informasjonstjenester på nasjonalt nivå, uavhengig av i hvilken form de er organisert (Council of Europe, 1997). Ifølge charteret for ENIC-NARIC-nettverket har sentrene blant sine hovedoppgaver å sørge for

• adekvat, pålitelig og verifisert informasjon om kvalifikasjoner, utdanningssystemer og godkjenningsprosedyrer til søkere, utdanningsinstitusjoner, arbeidsgivere, profesjonsforeninger, offentlige myndigheter og andre ENIC-NARIC sentre,
• informasjon, råd eller vedtak om godkjenning basert på kriterier og prosedyrer utviklet av nettverkene,
• informasjon til sine borgere om deres rettigheter vedrørende godkjenning,
• informasjon om utenlandske kvalifikasjoner og hva de tilsvarer.

Charteret, sammen med ENIC-NARIC nettverkenes egen «Code of Good Practice», gir en rekke praktiske føringer for hvordan sentrene kan nå ut til sine brukere (UNESCO og Council of Europe, 2004; ENIC-NARIC, 2004), mens en nyere tilleggstekst til Lisboakonvensjonen gir retningslinjer for nasjonale informasjonssystemer på nett (UNESCO og Council of Europe, 2019).

Selv om retningslinjene understreker at informasjonssystemer og nettsider bør være brukervennlige og tilpasset de enkelte brukergruppene, gir de ikke detaljerte føringer for hvordan sentrenes nettsider skal se ut, men definerer et antall minimumskrav til innhold, som blant annet omfatter brukerrettet informasjon for søkere om lover, regler, kriterier, søknadsprosedyrer, faglig godkjenning og yrkesgodkjenning, godkjenning av flyktningers utdanning, regulerte yrker og godkjenningsmyndigheter for disse. Retningslinjene presiserer at nettsidene for informasjonssentrene bør sees i nær sammenheng med nasjonale myndigheters presentasjon av sitt høyere utdanningssystem og -institusjoner for internasjonale studenter og potensielle søkere fra utlandet. Videre bør utfallet av tidligere godkjenningsvedtak være åpent tilgjengelig for søkere (UNESCO og Council of Europe, 2019).

I tilstandsrapporten for Lisboakonvensjonen fra 2022, anbefaler konvensjonskomiteen at informasjon bør være tilgjengelig gjennom et «single entry point» på nasjonalt nivå, fortrinnsvis via det nasjonale informasjonssentret, og på engelsk i tillegg til nasjonalspråk. Videre anbefaler komiteen at nasjonale informasjonssentre bør besørges tilstrekkelige økonomiske rammer for å bruke elektroniske verktøy til å forbedre effektivitet, gjennomsiktighet og sammenheng i sine tjenester, med det formål å redusere den administrative og økonomiske byrden for brukerne. Til slutt anbefaler den også å involvere myndigheter og høyere utdanningsinstitusjoner i utformingen av informasjonstjenester, og at partene bør fokusere på implementeringen av retningslinjene for nasjonale online informasjonssystemer (Lantero et al., 2022, s. 24).

Funn og anbefalinger fra OECD

OECD har i mange år vært opptatt av koblingen mellom godkjenning av utenlandsk utdanning og integrasjon av innvandrere gjennom adgang til arbeidsmarkedet, og har gjennomført en rekke undersøkelser som tar opp temaet på nasjonalt eller europeisk nivå, inkludert for Norge. Et av OECDs hovedfunn på aggregert nivå for EU-landene (inkludert Norge), er at selv om innvandrere utenfra EU peker på manglende godkjenning som en av de viktigste hindringene for å finne arbeid, er det likevel kun et mindretall av denne gruppen som søker om godkjenning, til tross for at de kommer dårligere ut på arbeidsmarkedet. For de som søker om godkjenning, halveres imidlertid ulempen ved å ha utenlandsk utdanning. For Norges vedkommende er det færre som søker godkjenning enn i andre europeiske land, og en lavere andel som oppgir manglende godkjenning som den viktigste barrieren for arbeidsmarkedsdeltakelse sammenlignet med andre land (OECD, 2023; OECD, 2024; Liebig, 2024).

Som et viktig virkemiddel for bedre integrasjon av innvandrere i arbeidslivet gjennom godkjenning, peker OECD blant annet på rask og effektiv saksbehandling, og trekker blant annet frem daværende NOKUTs turbovurdering (OECD, 2017). Et annet viktig virkemiddel er å tilrettelegge for informasjon og søknader gjennom «one-stop shops». Dette er informasjonskanaler som tilbyr ulike tjenester knyttet til vurdering og godkjenning av utenlandsk utdanning på ett sted, og som bidrar til å redusere kompleksiteten for søkerne. OECD viser til god praksis i Østerrike, Canada, Island og regionen Vallonia i Belgia. Et lignende eksempel trekkes frem fra Tyskland, som har samlet ulike tjenester gjennom nettstedet Anerkennung in Deutschland^[15] (OECD, 2017).

I 2022 undersøkte OECD tilgangen til arbeidsmarkedet og utdanning for innvandrere og deres barn i Norge, hvor godkjenning av utenlandsk utdanning ble trukket frem som et viktig virkemiddel. Selv om Norge har et velutviklet system for godkjenning, fant OECD enkelte forbedringspunkter, og etterlyser at (daværende) NOKUT bruker data mer aktivt i utformingen av sine tjenester, blant annet for å ha bedre kunnskap om hvordan godkjenningen bidrar til integrering på arbeidsmarkedet. OECD peker også på at det er forbedringsrom for hvordan de ulike aktørene i mottaksapparatet håndterer informasjon om innvandreres utdanning og ferdigheter, særlig mellom IMDi, mottakssentre og kommuner (OECD, 2022). OECD fremhever dessuten at i det komplekse og fragmenterte landskapet for yrkesgodkjenning med mange ulike myndigheter, dekker de tre største (Helsedirektoratet, Arbeidstilsynet og DSB) 80 prosent av de regulerte yrkene, mens halvparten av godkjenningsmyndighetene mottar færre enn ti søknader i året. Rapporten konkluderer med at det er et godt godkjenningstilbud i Norge, men at koordinering og informasjonsspredning ikke holder tritt med utviklingen (OECD, 2022).

Oppsummert viser kunnskapsgrunnlaget at:

• HK-dirs godkjenningsordninger og hva et vedtak innebærer er lite kjent blant søkere og arbeidsgivere, noe som fører til at vedtakene ikke har den nytteverdien de kunne ha hatt – når få arbeidssøkere legger ved godkjenningsvedtak og nesten halvparten av de som søker godkjenning av høyere utdanning oppgir at de har fått kjennskap til ordningen gjennom familie og venner og, er det mye som tyder på at tilfeldigheter er avgjørende.
• Om lag 20 prosent oppgir å ha fått informasjon om godkjenningsordningen for høyere utdanning gjennom Nav eller integreringsapparatet, men til tross for flere tiltak i senere tid, får ikke flyktninger god nok og tidlig nok informasjon om godkjenning, og informasjon ikke blir delt i tilstrekkelig grad mellom ulike aktører involvert i integreringsprosessen.
• Det er liten grad av samordning av informasjonen som blir gitt i ulike kanaler og av ulike aktører – i den grad informasjon er samlet, er det ofte i form av hyperlenking til andre aktører.
• Det er varierende grad av informasjon i vedtak om hva som eventuelt mangler for å få godkjenning, og om videre muligheter ved et avslag​.
• Informasjon og tilbud om komplettering av utdanning og språkferdigheter er mangelfullt, samtidig som gode norskkunnskaper er en forutsetning for å kunne bruke godkjenning for å lykkes i arbeidslivet​.
• Få søkere får opptak på bakgrunn av realkompetanse til høyere utdanning (1,3 prosent), og de som vurderes til ikke å ha generell studiekompetanse, får lite informasjon om hva de kan gjøre for å kvalifisere seg til opptak.
• Mange søker på feil godkjenningsordning – for eksempel fordi det ikke finnes noen egen godkjenningsordning for generell studiekompetanse – og de som har søkt på feil ordning må selv starte søknadsprosessen på nytt.
• Søkere ønsker seg et system hvor det er mulig å søke godkjenning gjennom et sentralisert system, og deretter bli henvist til den aktuelle godkjenningsordningen.
• Funnene er ikke særegne for Norge, og lignende trekk gjenfinnes i andre land ifølge OECD, som blant annet anbefaler bruk av «one-stop shop» for godkjenningsordninger og mer aktiv bruk av data i utforming av tjenestene, mens Lisboa-konvensjonen også oppfordrer til å publisere tidligere godkjenningsvedtak. OECD trekker også frem turbovurdering som et eksempel på god praksis.