Vurdering av informasjonsoppgaver og -tjenester om godkjenning av utenlandsk utdanning

Riksrevisjonen slo i 2019 fast at godkjenningsfeltet i Norge består av mange aktører og kan for brukerne virke fragmentert og uoversiktlig med til dels overlappende informasjon (Riksrevisjonen, 2019). Det eksisterer flere ordninger for godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner under ulike departementer, hjemlet i ulike lover. Kunnskapsdepartementet har ansvar for godkjenningsordninger hjemlet i universitets- og høgskoleloven, fagskoleloven, opplæringsloven og yrkeskvalifikasjonsloven.^[1] Disse ordningene rettet mot arbeidsmarkedet driftes av HK-dir, mens universiteter og høyskoler godkjenner utenlandsk utdanning hovedsakelig med henblikk på videre studier. I tillegg til godkjenningsordninger hjemlet i lover og forskrifter gjøres vurderinger av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner av en rekke aktører som veileder brukere med ulike formål, for eksempel i integreringsapparatet.

Godkjenningsfeltet har en rekke felles utfordringer siden tjenestene er spredd mellom ulike aktører. Dette gjør at det kan være vanskelig for brukere å navigere i informasjon og vite hvilke muligheter som er tilgjengelige. Det kan også være utfordrende for aktørene å nå ut til målgruppen for sine tjenester. Samtidig ligger det også en rekke utviklingsmuligheter for godkjenningsfeltet. Eksterne krav som for eksempel innføring av sammenhengende tjenester og forordningen om opprettelse av en felles digital portal (Single Digital Gateway-forordningen^[2]) vil styrke behovet for samordning av godkjenningsfeltet.^[3] Bedre samordning av godkjenningsfeltet og sammenheng med andre brukerrettede tjenester vil kunne komme enkeltpersoner og samfunnet til gode, og derfor vurderer denne utredningen HK-dirs informasjonstjenester om godkjenninger i sammenheng med informasjonstjenestene til andre godkjenningsordninger, samt andre informasjonstjenester i HK-dir som for eksempel utdanning.no og karriereveiledning.no.

Bedre informasjonstjenester om godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkesgodkjenning vil også kunne bidra til at flere søker på riktig ordning eller på andre måter får informasjonen de trenger om hva en utenlandsk utdanning tilsvarer i det norske utdanningssystemet. HK-dirs godkjenningsordninger er ment som hjelpemiddel til å komme inn på arbeidsmarkedet. Rask og effektiv saksbehandling av søknader vil derfor kunne bidra til at flere personer kommer fortere ut i relevant og varig arbeid.

HK-dirs godkjenningsordninger har opplevd en sterk vekst i søknadstall de siste tre årene med en samlet økning på 44 prosent. Størst er veksten i ordningen for generell godkjenning av høyere utdanning, som har hatt en jevn vekst på rundt 20 prosent hvert år de siste tre årene, særlig på grunn av krigen i Ukraina. Til tross for en økning i antall vedtak som følge av tilførte ressurser og effektiviseringer, er veksten i antall søknader fortsatt større enn antall vedtak som blir fattet, og bedre informasjon til søkerne er et viktig virkemiddel for å effektivisere saksbehandlingen.

Endelig gjør ny universitets- og høyskolelov og ny forskrift om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning fra 1. august i år det nødvendig å justere informasjon om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning i tråd med ordlyden i ny lov og forskrift, samt proposisjonen og merknadene til loven.

På denne bakgrunnen vil utredningen se nærmere på følgende problemstilling:

Hvordan kan HK-dir gjennom sine informasjons- og veiledningstjenester bidra til at flest mulig med utenlandsk utdanning kommer ut i relevant og varig arbeid? Dette omfatter tjenester som er:

1. Rettet mot enkeltindivider (både nordmenn med utenlandsk utdanning, og innvandrere/flyktninger)
2. Rettet mot andre aktører som disse individene er i kontakt med (integreringsapparatet, arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner)

Utredningen er ikke en evaluering av HK-dirs tjenester, men setter søkelys på informasjon og tilrettelegging av de individrettede tjenestene direktoratet tilbyr per i dag, i tråd med Kunnskapsdepartementets målsetninger for HK-dir og direktoratets egen virksomhetsstrategi. Hensikten med utredningen er å belyse hvilke potensialer som finnes for videreutvikling av sammenhengende og tilrettelagte tjenester knyttet til godkjenning, både innad i direktoratet, men også mellom ulike aktører. Utredningen forholder seg derfor ikke utelukkende til HK-dirs godkjenningstjenester, men adresserer også problemstillinger knyttet til andre godkjenningsordninger.

Utredningen tar hensyn til relevante prosesser som kan ha påvirkning på informasjonsarbeidet, for eksempel innføringen av Single Digital Gateway-forordningen, som på sikt taler for en samordning av godkjenningsordningene innenfor én nasjonal søkeportal. Utredningen må videre sees i sammenheng med arbeidet rundt nytt opptakssystem og felles mastergradsopptak for å sikre at fremtidens håndtering av informasjonsoppgavene ikke går på tvers av disse prosessene.

Tidsrammen for utredningen har begrenset muligheten for en bred og formell konsultasjon av berørte sektorer og andre godkjenningsmyndigheter. Sluttrapporten baserer seg derfor i stor grad på allerede foreliggende rapporter og utredninger, som er omtalt i kapittel 3. HK-dir har imidlertid gjennomført uformelle innspillsmøter fra et utvalg sentrale aktører, som er redegjort for i kapittel 4. Tema i disse møtene har vært utfordringer, behov og forslag til forbedringer knyttet til informasjon og tilgjengelige tjenester på godkjenningsfeltet.

HK-dir har et samlet, nasjonalt ansvar for forvaltningsoppgaver innen høyere utdanning, høyere yrkesfaglig utdanning og kompetansepolitikk. Direktoratet ble etablert 1. juli 2021 og var et resultat av sammenslåingen av Diku, Kompetanse Norge, Universell og deler av Unit, Norsk Senter for Forskningsdata og NOKUT.

Direktoratet drifter nå flere individrettede tjenester og nettsider som det er behov for å se i sammenheng, blant annet opptak til høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning ved offentlige fagskoler (samordnaopptak.no), hjelp med valg av utdanning og karrierevei (utdanning.no og karriereveiledning.no), Study in Norway og godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner for lærer i skolen og styrer eller pedagogisk leder i barnehage. HK-dir har det nasjonale systemansvaret for offentlig karriereveiledning for unge og voksne, og forvalter nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning på tvers av alle sektorer.

Direktoratet har som nasjonalt informasjonssenter for Lisboakonvensjonen og Globalkonvensjonen og som deltager i de europeiske godkjenningsnettverkene (ENIC-NARIC) ansvar for å gi informasjon og veiledning om utenlandske kvalifikasjoner og utdanningssystemer til norske interessenter, og gi utenlandske interessenter informasjon om utdanningssystemet og godkjenningsordninger i Norge. HK-dir har også generelle, nasjonale informasjonsoppgaver på godkjenningsfeltet. I tillegg er direktoratet assistansesenter for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkesgodkjenning), med ansvar for å veilede yrkesutøvere om innholdet i EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv^[4] og regulerte yrker, og samarbeider med assistansesentre i andre EØS-land.

Mål for de individrettede tjenestene

Kunnskapsdepartementet har fastsatt to mål for direktoratets virksomhet som omfatter de individrettede tjenestene (Kunnskapsdepartementet 2023b). Det ene målet er at den enkelte har god kunnskap om og tilgang til utdanning, karriereveiledning, og livslang læring (Mål 2). Det andre målet er at dokumentasjon av utdanning, kompetanse og kvalifikasjoner gir den enkelte adgang til utdanning og arbeid (Mål 3).

I HK-dir sin egen virksomhetsstrategi (HK-dir, 2024) er de individrettede tjenestene også sentrale. HK-dir skal utnytte fordelene ved å være et samlet direktorat til det beste for samfunnet og brukerne og «styrke helheten og sammenhengen i virkemidlene og tjenestene våre, og sammen skape resultat for samfunnet og brukerne. Vi skal digitalisere der det kan gi bedre resultat og effekt.»

Tjenestene skal gjøre den enkelte i stand til å ta informerte valg, utvikle og utnytte egen kompetanse. I dette ligger at de individrettede tjenestene skal hjelpe enkeltmennesker til å gjøre informerte valg om utdanning, kompetanse- og karriereutvikling, og til å utvikle og bruke sin kompetanse. Direktoratets prioriteringer på dette punktet er å gi brukerne sammenhengende tjenester, fra informasjon om utdanning og karrieremuligheter, til studieopptak og overgang til jobb, og å ha en rask og brukervennlig prosess for godkjenning av utenlandsk utdanning. Videre skal det gjøre det enkelt for innvandrere å dokumentere sine norskferdigheter for å kunne inkluderes i arbeids- og samfunnsliv. Stadig flere arbeidsgivere krever at innvandrere som søker jobb dokumenterer sine norskkunnskaper. Direktoratet skal bidra til at arbeidsgivere får mer kunnskap om språknivåer, slik at dokumentasjon av norskferdigheter kan få enda flere innvandrere ut i arbeidslivet.

Tildelingsbrev 2024

I tillegg til oppdraget som herværende utredning svarer på (særskilt oppdrag 2024-007), er det i tildelingsbrevet fra Kunnskapsdepartementet en forventning om at HK-dir arbeider for en best mulig sammenheng mellom de brukerrettete tjenestene. Kunnskapsdepartementet ber direktoratet jobbe kontinuerlig med å utvikle informasjons- og veiledningsoppgaver knyttet til opptak til norsk utdanning, godkjenning av utenlandsk utdanning, yrkesgodkjenning og karriereveiledning.

Prosjekt sammenhengende tjenester

Det er igangsatt et internt prosjekt i HK-dir som skal se på potensialet for bedre sammenhengende individrettede tjenester innad i direktoratet. HK-dir har per i dag flere nettsider og tjenester som tilbyr informasjon og veiledning knyttet til utdanning og karrieremuligheter og som retter seg mot samme målgruppe, nemlig enkeltindivider. Fra et brukerperspektiv er det i dag lite sammenheng mellom direktoratets individrettede tjenester.

Prosjektet skal ta utgangspunkt i brukernes behov for informasjon og veiledning om utdanning og karrieremuligheter, og dokumentasjon av kompetanse. Prosjektet skal kartlegge hvilke nettsider og tjenester som er relevante å se i sammenheng og skal deretter komme frem til ulike forslag til løsninger for mer sammenhengende individrettede tjenester som gir bedre effekter for brukerne. Dermed vil dette også bety bedre brukerrettet informasjon på nettsidene om godkjenning av utenlandsk utdanning.

Ordninger for godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner har ulike formål og grovt sett skilles det mellom generell godkjenning av utdanning som hjelpemiddel i arbeidsmarkedet og yrkesgodkjenning, som gir retten til å utøve et spesifikt yrke etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet.^[5] I tillegg skilles det mellom generell og faglig godkjenning av utdanning (Kunnskapsdepartementet, 2023c: 171). Ved generell godkjenning gjøres en vurdering av nivå, omfang og ekthet av utdanningen, mens faglig godkjenning er en vurdering av om personen har oppnådd et bestemt faglig læringsutbytte slik at vedkommende ikke trenger ta tilsvarende opplæring eller utdanning på nytt. Faglig godkjenning gjøres hovedsakelig av universitets- og høgskolesektoren med tanke på opptak og innpassing av studier fra andre læresteder, mens HK-dir gjør faglig godkjenning av fag- og yrkesopplæring på videregående nivå.

Fra 1. januar 2023 har HK-dir hatt ansvaret for driften av følgende fire godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner:

• Generell godkjenning av høyere utdanning
• Generell godkjenning av fagskoleutdanning
• Godkjenning av fag- og yrkesopplæring
• Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for lærer i skolen og styrer eller pedagogisk leder i barnehage

I tillegg gir UVD-ordningen vedtak om generell godkjenning av høyere utdanning for søkere uten verifiserbar dokumentasjon. Tidligere lå ansvaret for disse godkjenningsordningene hos Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT), men ble besluttet flyttet i forbindelse med opprettelsen av HK-dir i 2021. Godkjenning av høyere utdanning og fagskoleutdanning er generelle godkjenningsordninger, godkjenning av fag- og yrkesopplæring er en faglig godkjenningsordning, mens godkjenning av lærer og styrer eller pedagogisk leder i barnehage er en godkjenningsordning for yrkeskvalifikasjoner. HK-dir er en av 18 godkjenningsmyndigheter som i dag behandler søknader om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner omfattet av Yrkeskvalifikasjonsdirektivet i Norge.

De siste årenes økende søknadsmengde medfører at HK-dirs godkjenningsordninger krever stadig større saksbehandlingsressurser. Samtidig er det klare politiske signaler om at budsjettene ikke skal økes, og at man skal effektivisere dagens ressursbruk. Dette gir flere utfordringer knyttet til dagens system med ordninger som leder til et stort antall enkeltvedtak, og en fremtidig løsning av informasjonsoppgavene bør derfor vurderes i sammenheng med tilgang til færre ressurser til å håndtere økningen i saksmengden. På den annen side gir den teknologiske utviklingen med digitalisering og kunstig intelligens bedre muligheter enn tidligere til å se effektiviseringen av informasjonsarbeid og saksbehandling under ett.

Informasjonstjenester for godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner

Det finnes en rekke informasjonstjenester som er relevante for personer med utenlandsk utdanning. HK-dir har i dag flere informasjonskanaler om sine ordninger for godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner, blant annet førstelinjetjeneste for telefon og epost, nettsider og webinarer, samt egne tjenester for arbeidsgivere. Disse tjeneste vil bli omtalt i mer detalj i kapittel 2, sammen med andre nettsider og tjenester driftet av HK-dir og andre aktører hvor godkjenning av utenlandsk utdanning er omtalt. Dette gjelder nettsider som nyinorge.no (IMDI), Work in Norway (Politiet, NAV, Skatteetaten, UDI, Arbeidstilsynet), Altinn.no (Brønnøysundregisteret), Ansa.no (ANSA), Eures.europa.eu (NAV Eures/European Employment Services), Lånekassen.no, med flere.

Tre av HK-dirs godkjenningsordninger har i løpet av de siste årene vært gjenstand for undersøkelser utført av FAFO og NIFU (Andersen et al., 2021, Korseberg et al., 2022 og Korseberg et al., 2023). Gjennomgående er funnene at ordningene anses som relevante for samfunnet, men de for lite kjent. Hovedfunnene til Riksrevisjonen i 2019 var at det norske godkjenningssystemet oppleves som fragmentert og komplisert, og at informasjon til brukere ikke er god nok. Dette ble fulgt opp i Riksrevisjonen oppfølgingsrapport fra 2023. Her ble det særlig poengtert at selv om det er gjort endringer hos enkelte godkjenningsmyndigheter er det fortsatt utfordringer knyttet til nettsider med informasjon om utdanning: «Riksrevisjonen vil påpeke at det gjenstår utfordringer på dette feltet, blant annet når det gjelder informasjon til potensielle søkere» (Riksrevisjonen, 2023:84). Funn fra disse undersøkelsene og andre relevante kilder redegjøres for i kapittel 3.

Tiltak som er igangsatt etter 2019

Etter Riksrevisjonens gjennomgang i 2019, har det blitt satt i gang flere tiltak. Et felles digitalt samarbeidsrom er opprettet for at godkjenningsmyndigheter for lovregulerte yrker enklere kan utveksle informasjon seg imellom. Samarbeidsrommet er i hovedsak ment som et forum for utveksling av god praksis og utfordringer, men gjør det også lettere for assistansesenteret hos HK-dir å holde informasjonen om lovregulerte yrker oppdatert på relevante plattformer, som for eksempel altinn.no og listen over lovregulerte yrker på nettsidene til HK-dir. Godkjenningsmyndighetene for lovregulerte yrker møtes også to til tre ganger årlig under ledelse av Kunnskapsdepartementet, og i 2024 ble det tatt initiativ til å etablere et felles saksbehandlingsforum.

Det har siden Riksrevisjonens rapport også blitt igangsatt en del tiltak rundt informasjonsarbeidet. Informasjon om godkjenningsordningene på nettsidene har siden 2019 vært under flere omstruktureringer, først i april 2022 hos NOKUT og deretter under ny nettside hos HK-dir juli 2023. I nettsideanalysen fra Riksrevisjonen i 2023 kommer det frem at direktoratet har gode eksempler på god og brukerrettet informasjon på siden om godkjenning av pedagogiske yrker. Den fysiske besøkstjenesten har blitt erstattet med digitale veiledningsrom for søkere. Dette holdes ca. en gang i måneden og er et av flere digitale tiltak siden 2019. Det samme gjelder målrettede webinarer til ulike målgrupper som benytter seg av våre tjenester.