Evaluering av forsøk med utdanningsstipend til fagarbeidere, et år etter

Ekspertutvalget for etter- og videreutdanning pekte på viktigheten av livslang læring, og foreslo som et av tiltakene for å øke tilgang til utdanning, en forsøksordning med studiestøtte til individer (NOU 2019:12). Etter- og videreutdanningsutvalget ble fulgt opp av Kompetansereformen - lære hele livet, med målsetning om at ingen skulle gå ut på dato på grunn av manglende kompetanse og å tette gapet mellom arbeidslivets kompetansebehov og arbeidstakernes kompetanse (Meld. St. 14, 2019-2020). NOU 2025:1 diskuterer også økonomiske støtteordninger som kan fremme kompetanseutvikling, som en lånekasse for livslang læring. Hvorvidt et utdanningsstipend til voksne fagarbeidere faktisk får flere til å starte i utdanning og fullføre utdanning, vil dermed være meget relevant innsikt for politikkutformingen på dette feltet framover.

I denne rapporten har vi beskrevet fagarbeider-populasjonen i Norge med fokus på kjønnsfordeling, fagbakgrunn, arbeidssektorer, og inntekt. Det er en høyere andel menn (66%) enn kvinner (34%). Fagbakgrunnen viser at over 80% av mennene har bakgrunn fra naturvitenskapelige- og håndverksfag, mens 55% av kvinnene har utdanning innen helse- og sosialfag. Når det gjelder arbeidssektorer, jobber nesten halvparten av kvinnene i helse- og sosialtjenester, mens mennene er mer spredt over flere sektorer. Halvparten av fagarbeiderne jobber i små virksomheter med færre enn 36 ansatte. Gjennomsnittlig inntekt for fagarbeiderne er 560 474 kroner, med menn som tjener mer enn kvinner. Studielånbelastningen er lav, med kun 6% av utvalget som har studiegjeld, og belastningen er høyere blant kvinner.

Vi har her sett på hvordan det går med fagarbeiderne som er en del av forsøket med utdanningsstipend til fagarbeidere, et år etter forsøket. Det er fortsatt for tidlig å trekke klare konklusjoner fra forsøket, men vi finner flere interessante mønstre. Først finner vi i tråd med tidligere funn at stipend og informasjon øker opptak i utdanning, spesielt blant kvinner. Vi undersøker også om det er forskjeller i andelen som starter i utdanning året etter forsøket (gitt at de ikke startet i forsøksåret). Vi finner lite dekning for dette, noe som tyder på at stipendet ikke kun gav insentiver til dem som uansett ville ha startet i videreutdanning til å starte litt tidligere.

Vi har beskrevet hvem som begynner i utdanning. Andelen fagarbeidere i videreutdanning er som vi vet lav, og det bekreftes i kontrollgruppen med 2,1% av mennene og 3,4% av kvinnene i utdanning. Større bedrifter har høyere andel fagarbeidere i utdanning, og Nord-Norge er landsdelen med den høyeste andelen. Informasjonsgruppen viser lignende mønstre, med høyere andel kvinner i utdanning og flere fra store bedrifter. Stipendgruppen har også høyere andeler i utdanning i alle undergruppene vi så på sammenlignet med kontrollgruppen. Det er en tydelig sammenheng mellom alder og utdanning, der yngre personer oftere er i utdanning sammenlignet med eldre. Stipendets effekt er også større for kvinner. Andelen i utdanning faller med inntekt, og de med lavere inntekt starter oftere i utdanning.

Når det gjelder fullføring, finner vi at kvinner i stipendgruppa og i informasjonsgruppa i større grad fullfører minst et kurs (som er det vi foreløpig måler). Vi finner ikke at menn i større grad fullfører når de har fått tilbud om stipend eller har fått informasjon. Vi ser imidlertid at rundt 60 prosent av dem som starter i utdanning, også er registrert i utdanning høsten etter, og siden vi foreløpig kun har data for det første påfølgende året er det for tidlig å konkludere på hvordan forsøket vil påvirke fullføring totalt sett.

I forsøket er det i stipendgruppen en økning i opptaket til utdanning for voksne fagarbeidere på 0.54 prosentpoeng, noe som indikerer at tilbudet om utdanningsstipend førte til stipendgruppen hadde en 22 prosent større sannsynlighet for å starte i utdanning sammenlignet med kontrollgruppen. Dette er en substansiell effekt, og tyder på at forsøket bidro til å oppnå det som var målet, nemlig at flere fagarbeidere tar videreutdanning.

Til slutt er det verdt å merke seg at majoriteten av fagarbeiderne som starter på en ny utdanning gjør det innen fagretningene helsefag og naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag. Dette er også tilfelle i stipendgruppen, noe som tyder på at forsøket fører til at det blir flere som får videreutdanning innen fag hvor det allerede er en betydelig mangel på kompetanse i Norge (NOU 2018:2).

For å vurdere hvorvidt stipendet er samfunnsøkonomisk lønnsomt må kostnadene ved å subsidiere videreutdanning på denne måten veies mot gevinstene. Stipendet deles ut til alle i stipendgruppen som starter i utdanning (som søker), og mange av mottakerne ville startet uten tilbud om stipend. En kost-nytte-analyse av forsøket må ta hensyn til dette. I denne sammenhengen er det imidlertid viktig å skille mellom kostnader for det offentlige (netto-proveny) og samfunnet. Et stipend er en omfordelende overføring, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved utdanning ligger i tapt tid til arbeid eller fritid, samt ressurser til å gjennomføre opplæringen. Gevinsten kommer i form av økt arbeidstid og eller lønn for dem som fullfører utdanningen. Derfor er det ikke mulig å gjennomføre en slik kost-nytte-analyse i dag. Vi vet ikke vet i hvilken grad fagarbeiderne som benyttet seg av stipendet vil fullføre utdanningen de har startet på. På nåværende tidspunkt vet vi heller ikke hvor mange som blir sittende igjen med lån. Mulige effekter på arbeidsmarkedsutfall er ikke realisert enda.

Det vi kan si nå, er at tilbudet om stipend fikk flere til å starte i utdanning, og det samme gjorde informasjonen, om enn i mindre grad og bare for kvinner. Siden det å sende ut informasjon har lav kostnad, er en foreløpig konklusjon fra forsøket at dette er et tiltak som kan anbefales og bygges ut fordi det får flere til å starte i og fullføre utdanning. Hvilken type informasjon det er behov for og hvilken form informasjonen skal ta, må tilpasses den aktuelle målgruppen.

Det er foreløpig for tidlig å konkludere på om det er aktuelt å innføre en permanent stipendordning for denne gruppen. Stipendet er en overføring fra fellesskapet til voksne fagarbeidere som tar videreutdanning. Det er en samfunnsøkonomisk kostnad knyttet til å inndrive mer skatt for å finansiere en slik ordning. Vi merker oss samtidig at fagarbeidere er en gruppe som i liten grad benytter seg av studiefinansieringstilbudet vi har i Norge, mens det for dem med høyere utdanning er langt vanligere å motta lån og stipend. Dersom det skulle vise seg å være positivt for de aktuelle fagarbeiderne å ta videreutdanning, vil et slikt stipend kunne fungere utjevnende med tanke på den overføringen det er å motta stipend for å ta utdanning. Det er også slik at kostnadene ved stipendet er relativt moderat, da det i denne gruppen er en lav andel som tar videreutdanning.

Forsøket med stipend til fagarbeidere er det første randomiserte forsøket i denne størrelsesorden i Norge, og det er unikt at vi kan følge deltagerne videre i arbeidslivet. Forsøket var designet bredt for å se hvem som benyttet seg av utdanningsstipendet, og til hva. I den videre evalueringen av forsøket vil relevante spørsmål for både forskere og forvaltningen være: Hvordan går det med fagarbeiderne som fikk tilbud om stipend og informasjon i arbeidslivet? Får de økt lønn? Står de lengre i arbeid? Benytter de stipendet til å rekvalifisere seg? I de neste fire årene vil Frischsenteret følge opp disse problemstillingene i et forskningsprosjekt finansiert av Norges Forskningsråd.

Så langt har forsøket fortalt oss at både informasjon og økonomiske insentiver påvirker voksnes valg om å ta videre utdanning. Dette er en viktig innsikt for videre politikkutvikling. Ett spørsmål er om tilsvarende tiltak vil virke på andre målgrupper. Det vil antakelig ikke være aktuelt med en «blåkopi», men resultatene fra dette forsøket vil gi nyttig innsikt for utforming av tiltak for andre grupper med lav deltagelse i utdanning, både når det gjelder økonomiske insentiver og informasjon.

På en overordnet plan viser forsøket at informasjon om utdannings- og finansieringsmuligheter har en ikke-neglisjérbar effekt, særlig sett i lys av hvor lav kostnad det medfører. Det tilsier at arbeidet med å optimalisere informasjonsutforming gjennom systematisk testing av hva som virker for hvem bør prioriteres sterkere enn i dag. Gjennom et tverrfaglig samarbeid der kompetanse på kommunikasjonsinnhold og kanaler kombineres med pålitelige metoder for evaluering av effekter vil en kunne oppnå økt uttelling for de mulighetene som gratis utdanning med (riktignok begrenset) finansiering av livsopphold gjennom Lånekassen representerer.