Resultater og utbytte av karriereveiledning gitt i samarbeid med Nav

Ideas2evidence og Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) undersøkt fem prosjekter hvor fylkeskommunen samarbeider med Nav om å gi karriereveiledning til Navs brukere. De fem prosjektene har fått midler gjennom Forsøk med midler til tilrettelagt fag- og yrkesopplæring som ble iverksatt av regjeringen i 2023 og forvaltes av Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir).

Hovedformålet med oppdraget fra HK-dir har vært å kartlegge utbytte av karriereveiledningen som gis i de fem prosjektene, sett fra et brukerperspektiv og et tjenesteperspektiv. I tillegg ønsket HK-dir deskriptiv kunnskap om prosjektene og deltakerne som får tilbud om karriereveiledning.

Oppdragets hovedproblemstillinger er:

• Hvordan er prosjektene utformet? Hvem deltar i samarbeidet? Hvordan gjennomføres karriereveiledningen?
• Hva kjennetegner veisøkerne i prosjektet, med tanke på alder, utdannings- og arbeidshistorikk, behov og mål for veiledningen?
• Hva slags resultater og utbytte oppnår prosjektene, på brukernivå og på tjenestenivå?

For å besvare disse spørsmålene, har vi gjennomført en rekke kvalitative intervjuer med aktører i prosjektene, samt med veisøkere i ett av fylkene. Vi tar også i bruk data fra et registreringsskjema utfylt av karriereveiledere i prosjektene.

Funn fra oppdraget oppsummeres under, organisert under våre tre overordnede problemstillinger.

Utforming og innhold

Oppdragets første hovedtema omhandler prosjektenes utforming. Som del av dette temaet, har vi kartlagt prosjektenes rammebetingelser, mål, ressursbruk, organisering og gjennomføring.

Det er flere likhetstrekk mellom de fem prosjektene som har blitt undersøkt i dette oppdraget. Alle fem prosjekter er knyttet til Ungdomsgarantien i Nav, og selv om to av fem prosjekter har valgt å ikke sette en aldersgrense for målgruppen, består den hovedsakelig av unge under 30 år.

I fire av fem prosjekter er gjennomføring av trekantsamtaler mellom veisøker, karriereveileder og Nav-veileder et sentralt aspekt i modellen, selv om det i alle prosjekt påpekes at gjennomføringsform tilpasses veisøkers ønsker.

Det er også viktige forskjeller blant prosjektene som bør trekkes frem. Selv om alle prosjektene fikk midler i 2023, har de jobbet etter ulike tidsplaner og hatt ulik fremdrift. Mens noen av prosjektene har vært i drift i lengre tid, og planlegger eventuell overgang til ordinær drift, har andre hatt lengre oppstarts- og innsiktsfaser og er fremdeles tidlig i implementeringsfasen. Prosjektene er også ulike med tanke på størrelse, både når det gjelder geografisk nedslagsfelt og avsatte ressurser i Nav og fylkeskommunen.

Det er også viktige forskjeller med tanke på innhold. To fylker prøver ut gruppeveiledning, i tillegg til individuell veiledning, og ett fylke tar i større grad i bruk digital veiledning. Selv om ett fylke skiller seg ut ved å ha en tredelt inndeling, med veiledning gitt i tre moduler, trekkes det frem i alle fylker at antall samtaler og hvordan disse gjennomføres tilpasses veisøkers behov og ønsker.

Det varierer også noe blant fylkene i hvilken grad, og på hvilken måte, karriereveiledningen i prosjektet anses som annerledes fra karriereveiledningen som fylkeskommunen er pliktig å tilby etter opplæringslovens § 28-9. På den ene siden er veiledningen mer avgrenset, ved at den er rettet mot veisøkere som følges opp fra Nav, og som dermed har andre behov eller mer sammensatte situasjoner enn andre brukergrupper som søker karriereveiledning. Den er også avgrenset ved at den hovedsakelig fokuserer på fag- og yrkesopplæring, selv om karriereveiledere påpeker at andre opplærings- og utdanningsmuligheter også tas opp. Dette gjelder spesielt i ett fylke, hvor bruker selv bestiller karriereveiledning, gjerne på oppfordring fra sin Nav-veileder, etter å ha uttrykket et ønske om fag- og yrkesopplæring. Her oppleves veiledningen som mindre eksplorativ enn ordinær karriereveiledning.

I noen tilfeller skiller karriereveiledningen seg også fra veiledningen fylkeskommunen ellers tilbyr ved at karriereveileder forbereder seg til samtalen og/eller gjør etterarbeid i etterkant av veiledningen, for eksempel ved å skrive et oppsummerende notat.

Metoder og verktøy som tas i bruk i veiledningen skiller seg derimot ikke fra ordinær karriereveiledning, og samtlige prosjekter påpeker at veiledningen alltid tar utgangspunkt i individets behov og interesser, på samme måte som karriereveiledningen som tilbys etter opplæringsloven.

Kjennetegn ved karriereveiledningen og veisøkere

Karriereveiledere og Nav-veiledere trekker frem at dette er en kompleks brukergruppe, bestående av individer som gjerne har sammensatte behov. I tillegg til utfordringer eller barrierer knyttet til utdanning og kompetanse, har de fleste også andre utfordringer, knyttet til for eksempel helse, økonomi og sosiale aspekter. Felles for mange er negative erfaringer med skole og manglende mestringsfølelse.

Fire av ti deltakere har påbegynt, men ikke fullført videregående opplæring. Det er imidlertid en tredjedel som har fullført videregående, og en av ti har startet eller fullført høyere utdanning. Fra de kvalitative intervjuene vet vi at dette gjerne er snakk om personer som har bruk for en ny retning, ofte på grunn av helseutfordringer, men også knyttet til aspekter som endringer i arbeidsmarkedet eller at det opprinnelige yrkesvalget ikke er forenelig med veisøkers livssituasjon.

Deltakerne har noe varierende arbeidserfaring. Rundt halvparten har noe arbeidserfaring, og av disse har halvparten hatt fast jobb. Andre har hatt småjobber eller deltatt i arbeidstrening i regi av Nav. De fleste av veisøkerne med arbeidserfaring har jobbet mindre enn ett år

Det viktigste formålet med karriereveiledningen for veisøkere i prosjektet har vært å undersøke muligheter. I litt over en tredjedel av sakene som er registrert, oppfatter vi at samtalen har vært svært eksplorativ og fokusert på interesse- og mulighetskartlegging. Gitt at samtalen for mange er eksplorativ, er det ikke overraskende at neste steg etter veiledningen for en stor andel er videre avklaring og kartlegging, enten i form av flere karriereveiledningssamtaler, eller i form av ekstern avklaring.

Informasjonen karriereveiledere har delt om sakene de har deltatt i, illustrerer også at for mange av veisøkerne som mottar karriereveiledning i prosjektet er veien frem mot oppstart i, og fullføring av, opplæring eller utdanning fremdeles lang, og at karriereveiledning utgjør et av flere tiltak som kan bistå dem på veien.

Resultater og utbytte

Veisøkere, karriereveiledere og Nav-veiledere er svært positive til karriereveiledningstilbudet, og trekker frem flere viktige resultater på brukernivå. Nær alle informanter påpekte at veisøkerne får en grundig kartlegging og avklaring som del av karriereveiledningen. Denne kartleggingen er verdifull for veisøker uavhengig av hvor vidt opplæring er neste steg, og gir veisøker bedre forståelse for egne muligheter og egen kompetanse. Kartleggingen gjør det også mye enklere for Nav-veileder å gi treffsikker oppfølging i etterkant av karriereveiledningen.

Gjennom både registreringsskjema og kvalitative intervjuer fant vi flere eksempler på veisøkere som har kommet frem til en konkret opplæringsplan som følge av karriereveiledningen, og enten søkt om eller startet i opplæring kort tid etter. Andre har identifisert et yrke de er interessert i, og gjennom Nav fått tilgang til arbeidstrening for å prøve ut hvor vidt dette er et passende yrkesmål.

Karriereveiledere og Nav-veiledere trakk begge frem at karriereveiledningen enten direkte eller indirekte øker veisøkernes motivasjon og gir dem større tro på egne muligheter.

Det at tjenestene samarbeider fremheves som viktig for å oppnå resultatene beskrevet over. Det påpekes at Nav-veilederne og karriereveilederne utfyller hverandres kompetanse og at de sammen kan gi en mer helhetlig veiledning. Mens karriereveileder har spisskompetanse på opplærings- og utdanningssystemet, samt yrkeslivet, kan Nav-veileder komme med innspill knyttet til mulighetene innenfor Navs systemer, spesielt med tanke på inntektssikring. Nav-veiledere trekker også frem at mens karriereveilederne fungerer som en mer nøytral tredjepart, fordi veiledningen ikke er knyttet til en ytelse, har Nav-veilederen mye bedre kjennskap til brukeren, og kan dermed sikre at karriereveileder får et mer helhetlig inntrykk av brukerens situasjon og behov, og kan gi veiledning som er relevant og kvalitetssikret.

Samarbeidet gir også utbytte for Nav-veiledere og karriereveiledere. De viktigste resultatene som trekkes frem, og dette gjelder spesielt ved gjennomføring av trekantsamtaler, er knyttet til kompetanseheving. Mens Nav-veiledere får bedre kjennskap til utdanningssektoren og alternative veier til sluttkompetanse, får karriereveileder bedre kjennskap til Nav virkemidler og systemer. Nav-veiledere trekker også frem at de får bedre kjennskap til fylkeskommunens kompetanse, og at dette sannsynligvis vil føre til at flere Nav-brukere mottar karriereveiledning. I tillegg trekkes det frem at å delta i trekantsamtaler bidrar til mer helhetlig veiledning, og har potensiale til å føre til mer treffsikker oppfølging og mer effektiv saksbehandling.

Videre forskning

I denne evalueringen har vi undersøkt virkninger av karriereveiledning på kort og mellomlang sikt, på brukernivå og på tjenestenivå. Som del av oppdraget har vi også gjort en vurdering av hvor vidt det er mulig å gjennomføre en effektevaluering av karriereveiledning på et senere tidspunkt. Vi har blant annet vurdert mulighetene for å gjennomføre analyser ved hjelp av registerdata, eventuelt i kombinasjon med spørreundersøkelser rettet mot karrieresenterne. Vi konkluderer imidlertid med at det er store metodiske utfordringer knyttet til en slik undersøkelse, blant annet knyttet til å isolere effekten av karriereveiledning opp mot andre tiltak et individ som har behov for kompetanse for å komme i arbeid vil kunne komme i kontakt med. Vi peker også på at innhold og gjennomføring av karriereveiledning varierer betydelig, og målet med veiledningen er ikke alltid utdanning eller arbeid. Dermed er det høyst usikkert hva man måler effekten av. Dette gjør at vi mener ressursene som vil kreves for å gjennomføre en slik evaluering ikke vil stå i samsvar med datakvaliteten man vil kunne forvente.

Etter en samlet vurdering, er vår anbefaling derfor å undersøke effekter av karriereveiledning ved hjelp av spørreundersøkelse eller intervjuer rettet mot personer som har deltatt i karriereveiledning, også utenfor disse fem prosjektene, supplert med informasjon om karriereveiledningstilbudene. Dette vil gi kunnskap om utbytte av karriereveiledning på brukernivå, som kan ses i sammenheng med kunnskap om hvordan karriereveiledningen gjennomføres på karrieresenterne. Dette fordrer imidlertid at fylkene samler inn kontaktinformasjon til personer som har mottatt karriereveiledning, slik at de kan kontaktes for å delta i undersøkelsen.

On behalf of the Norwegian Directorate for Higher Education and Skills (HK-dir), ideas2evidence and Proba have carried out a study of five projects in which regional labour and welfare services (Nav) collaborate with education services to provide career guidance to Nav’s clients. The projects are funded through a trial administered by the Norwegian Work and Welfare Administration (AVdir), which aims to build the knowledge base regarding provision of vocational training to Nav’s clients.

The primary aim of the study has been to understand the outcomes of the career guidance which is delivered in these five projects, on both a user level and a service level. HK-dir also wanted descriptive information about the five projects and the clients who receive career guidance. Our main research questions were:

• How were the projects developed? Who participates in the collaboration between work and welfare and education services? What does the career guidance involve?
• What characterises the clients in these projects, in terms of age, education and employment history and in terms of their needs and goals for the guidance?
• What outcomes do the projects achieve, on a user level and on a service level?

In order to answer these questions, we have carried out qualitative interviews with a range of representatives from the projects, as well as clients in one region. We also make use of data from a registration form completed by career counselors participating in the projects.

Our main findings from the study are presented below.

Design and content

As part of the study, we have mapped a range of central aspects of the projects, such as aims and objectives, organisational structure, ways of collaborating and contents of the guidance provided.

There are several similarities between the five projects. They are all associated with Nav’s new Youth Guarantee, which involves improved investments for individual follow up of young people aged 16-30 not in education or employment. Although two projects do not employ an upper age limit, the clients in all five projects are predominantly under the age of 30 years.

In four out of five projects, three-way meetings between clients, career counselors and work and welfare counselors are a key tenet of the offer, although representatives of all five projects emphasise that the mode of delivery is always adapted to the client’s needs and wishes.

There are also important differences between the projects. Although all received funding in 2023, they have followed different project plans and had different progress. While some projects have been operational for a while, others have had longer inception and implementation phases. The projects also differ in terms of geographical reach and available resources.

We also find important differences in terms of delivery mode and content. Two regions are trialing group counselling, while one region makes extensive use of digital counselling. One region has designed a three-step programme specifically for this project, in which counselling is provided in three separate modules. All projects emphasise, however, that the contents of the counselling is adapted to the clients’ needs and wishes, including number of sessions provided.

It varies to what extent the career guidance provided as part of the project differs from the career guidance which all county councils offer, as part of the Norwegian Education Act § 28-9. On the one hand, the guidance is limited to clients who receive support from Nav, and who may therefore have different needs than other client groups who seek out career guidance. The guidance is also predominantly focused on vocational training, while career guidance more broadly has a wider scope. This is particularly the case in one region, where it is up the client themselves to request career guidance, usually after having expressed an interest in a specific vocational training course during a conversation with their Nav counselor. In this region, the career guidance is seen as less exploratory than in the career guidance offered outside of the project.

In some cases, the career guidance differs from what is offered outside of the project in that the career counselor prepares for the session and/or does some follow-up work, for example by writing a summary of the conversation for the client to take with them.

The counselling methods and tools used as part of the project to not however differ from those used in career guidance more broadly. Counselors also emphasise that all career guidance is tailored to the client’s needs and interest and follows the national quality assurance framework.

What characterises clients and the guidance they receive?

As career counselors and work and welfare counselors are careful to point out, this is a complex client group, consisting of individuals with multifaceted needs. As well as educational barriers, most also face other challenges, related to health, finances or social issues. Many have also had negative experiences of schooling in the past.

Four out of ten clients have started, but not completed, upper secondary education. A third have, however, completed upper secondary education, and one in ten have started or completed a higher education degree. From qualitative interviews we know that this group tends to consist of individuals who are in need of a career change, often because of health conditions or because of changes in the labour market.

Around half of the participants have some work experience, and of these about half have had a steady job. The other half have either had temporary work or taken part in job placements organised by work and welfare services.

The main aim of the career guidance provided in the projects has been to explore options and opportunities. In about a third of the cases that have been registered by career counselors, we understand the conversation to have been highly exploratory and focused on mapping interests and opportunities. It is therefore not surprising that for many the recorded next step after the counselling is further exploration or research.

The information provided to us by career counselors also illustrates that for many of these clients, the road to starting in and completing an education or training programme remains long, and career guidance is likely to be only one of several offers which may support them on the way.

Outcomes

Clients, career counselors and work and welfare counselors are highly positive about the career guidance projects and point to several outcomes among clients. Nearly all of our informants say clients receive a thorough assessment as part of the career guidance, and that this is valuable regardless of whether education is found to be a suitable next step. The assessment gives the client a better understanding of their skills and the opportunities available to them and makes it easier for their work and welfare counselor to provide targeted follow-up.

We found many examples of clients who through the guidance sessions have made an education plan, and who have either applied to or started in a vocational programme shortly after. Others have identified a profession of interest, and through Nav had access to job taster programmes to explore whether it is a suitable match.

Both career counselors and work and welfare counselors emphasise that the career guidance also boosts the clients’ motivation and gives them greater faith in their possibilities.

The collaboration between the two services is described as key to achieving the outcomes described above. The career counselors and work and welfare counselors are seen to complete each other’s skill set, thereby providing a more holistic service. While the career counselors provide expertise on the education system, the work and welfare counselors can provide insight into the possibilities within Nav’s system, especially related to securing an income. Representatives from Nav also point out that while the career counselor takes the role as a neutral third party, the work and welfare counselor knows the client better and can ensure that the career counselor gets a thorough understanding of their situation and their needs.

The partnership also provides outcomes for the counselors collaborating. This is especially the case where the career counselor and the work and welfare counselor both take part in the session with the client. While the work and welfare counselor gets a better understanding of the education system through taking part in these conversations, the career counselor gets insights into the work and welfare system. Representatives from Nav also point out that through taking part in the guidance session, they get a much better understanding of the expertise available through the education services, and that this makes them more likely to make use of these services in the future. The three-way conversations are also seen to contribute to more holistic counselling and to more effective and targeted services.

Further research

As part of this study, we have investigated the outcomes from career guidance in the short term, both among clients and for the services that collaborate in the projects. We have also carried out an assessment of the possibilities of conducting an impact evaluation at a later stage. We have considered the possibility of conducting analyses of outcomes based on management data and matching these with survey data. Our conclusion, however, is that there are significant methodological challenges associated with carrying out such a design, for example with regards to isolating the effects of career guidance from the effects of other interventions an individual who requires support to enter into education or work may receive. We also find that the content and delivery of career guidance varies considerably, and the goal of the guidance is not necessarily for the client to enter into education or work. This makes it difficult to ascertain what one is measuring the impact of. In summary, our assessment is that the resources required to carry out such a design outweigh the value of the data one is likely to generate from it.

Our recommendation is therefore to investigate longer term outcomes of career guidance using a survey approach, or by carrying out a large-scale qualitative study among clients who have received career guidance. These data can be combined with descriptive data about the contents of the guidance clients have received. This, however, requires that county council services collect and share contact information for their clients, so that they can be contacted to consent to participate in such a study.