Evaluering av delingen av studieforbundsordningen

Hensikten med delingen var å sikre en bedre sammenheng mellom studieforbundenes aktivitet og innretning på overordnet nivå og departementenes politikkområder.

Ordningen skulle evalueres innen fem år etter at endringen trådte i kraft for å identifisere eventuelle utilsikta konsekvenser av delingen. Departementene har gitt Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) i oppdrag å evaluere delingen av tilskuddsordningene til studieforbund, og da med fokus på effekter for ulike aktører. Direktoratet har gitt BDO AS i oppdrag å gjennomføre en evaluering som omfatter fem tema, der BDOs oppsummerende vurderinger for hvert tema er gjengitt i dette sammendraget.

Effekter av delingen av studieforbundsordningen

Delingen har fungert etter hensikten på studieforbundsnivå gjennom opplevd bedre og tettere samarbeid både på studieforbunds- og kursarrangørnivå. Det er en opplevelse av en bedre sammenheng mellom departementenes politikkområder og studieforbundenes profil enn tidligere. Delingen har hatt liten påvirkning på kursaktivitet og innretning av kursaktiviteten.

Samlet sett har det vært en nominell styrking av tilskuddet til begge departement, men økningen i nominelt tilskudd er størst under KUD. Økningen i tilskuddet har ikke holdt følge med prisstigningen i perioden. I perioden siden delingen har det vært en tydelig nedgang i opplæringstilskudd per kurstime under begge departement. Nedgangen er størst for studieforbund under KD, men det er indikasjoner på at studieforbund under KD mottok mer opplæringstilskudd per kurstime enn studieforbund under KUD i 2024. Denne effekten kan imidlertid ikke tilskrives delingen i seg selv, men en utvikling som har skjedd i etterkant og som er påvirket av andre faktorer enn delingsbeslutningen.

Om tilretteleggingstilskuddet bidrar til å inkludere deltakere med særskilte behov

Evalueringen viser at tilretteleggingstilskuddet bidrar til måloppnåelse om å inkludere personer med særskilte behov i kurs- og opplæringsaktivitetene. Tilretteleggingstilskuddet virker også direkte positivt inn på overordnede mål om inkludering og deltakelse i lov om voksenopplæring. Fordelingen av tilretteleggingstilskuddet er relativt lik under KUD i perioden mens det under KD har vært en omfordeling siden delingen.

Evalueringen gir støtte for at tilretteleggingstilskuddet ikke dekker merkostnader forbundet med tilrettelegging fullt ut og at beregningsmekanismen medfører utlegg i en periode før det er mulig å motta kompensasjon i form av tilskudd.

Om delingen av ordningen har bidratt til økt måloppnåelse

Funnene i denne evalueringen tilsier at kursaktiviteten under studieforbund i betydelig grad bidrar til måloppnåelse av de overordnede målene i voksenopplæringsloven og av de sektorpolitiske målene under hvert departement. Selv om flere kursarrangører har opplevd en endring i måloppnåelse, pekes det samtidig på at kursaktiviteten ikke har endret seg med delingen. Det er derfor usikkert i hvilken grad den økte måloppnåelsen kan knyttes til delingen.

I evalueringen bemerkes det at høy grad av målstyring overfor frivillig sektor står i motsetning til den statlige frivillighetspolitikken, og at konkrete målsettinger ikke nødvendigvis er forenlig med prinsippet om frivillighetens selvstendighet.

Endringer i og vurdereutvikling av de to ordningene

Dersom departementene ønsker å benytte tilskuddsordningen til å rendyrke aktivitet opp mot sine sektorpolitiske ansvarsområder, bør forskriftene spisses mot dette. Slike vurderinger bør gjennomføres av hvert departement separat. Etter en slik prosess vil departementene kunne harmonisere der dette er naturlig uten at harmoniseringen går på bekostning av den ønskede rendyrkingen.

Det er avdekket flere ønsker knyttet til bruken av de ulike tilskuddskomponentene, særlig opplæringstilskuddet. BDO mener dette ville ført til likeartede skjevheter mellom studieforbund som tidligere, noe vi ikke anbefaler. Ønsker om lavere krav til deltaker- og timeantall vil etter BDOs syn kunne begrense studieforbundsordningenes evne til å nå et stort antall personer med kurstilbudet, noe vi ikke anbefaler. Det er imidlertid behov for å se på muligheter for dispensasjon fra dagens oppmøtekrav for personer med særskilte behov. Dette vil kreve mekanismer for oppfølging og kontroll som må vurderes av hvert departement.

Fleksible digitale kursløsninger uten krav til samtidighet anses som et hensiktsmessig supplement og et komplementært tilbud til dagens kursaktivitet fordi det både vil være en kostnadseffektiv metode for læring, samt kan sikre et mest mulig enhetlig nivå på grunnleggende forutsetninger for dagens læringsformer. Dette vil kreve endringer i regelverket for tilskuddsordningene, da dette tidligere er omtalt som «selvstudium» og ikke dekkes. E-læringskurs, moduler, o.l. bør ikke gis uttelling på lik linje med ordinær kursaktivitet, men som utviklingsmidler dekket av grunntilskuddet.

Behov for, og innretning av, overgangsløsninger

Lover, forskrifter og øvrig regelverk for studieforbundsordningene definerer ikke begrensninger for enkeltorganisasjoners tilknytning til studieforbund i tråd med organisasjonsfriheten. Dagens regulatoriske rammer anses dekkende for eventuell mobilitet under studieforbundsordningene. Med dagens regelverk er det ikke holdepunkter for et forventet økt ønske om eller behov for mobilitet under studieforbundene og behovet for overgangsløsninger fremstår som begrenset.

Motivasjonen for dem som har vurdert eller vurderer å bytte tilhørighet til studieforbund knyttes til økonomi og ønske om mindre administrativ byrde. Fordelingsmekanismen i tilskuddsordningene er dynamiske og en endret tilknytning kan medføre en endring i tilskudd, men det er ingen automatikk i at dette vil skje. Kravene til rapportering drives ikke av studieforbundene, og det er derfor trolig at heller ikke dette vil endres med endret tilknytning til studieforbund.

Ved en endret tilknytning til studieforbund fremstår det klart at timeantallet, og dermed grunnlaget for utmåling av tilskudd, vil medfølge. Bytte mellom studieforbund vil ikke være annerledes enn den implisitte «konkurransen» mellom studieforbund i dag, der økt relativ andel kurstimer hos ett studieforbund kan gi en økonomisk uttelling på bekostning av øvrige studieforbund. Dette medfører at BDO vurderer det dithen at bytter mellom studieforbund underlagt samme departement ikke utløser et behov for overgangsløsninger.

En annen form for endring i organisatorisk tilhørighet er et potensielt bytte på tvers av departementsområdene. Tilskuddsmidlene tilhører den enkelte tilskuddsordning, ikke studieforbundene som er en del av ordningen. Dersom et studieforbund får innvilget en overgang til et annet departement vil timene følge med. Med henvisning til Grunnloven og bevilgningsreglementet er det ikke mulig å se for seg at en tilsvarende andel av en tilskuddsordning skal følge med tilsvarende uten at dette er vedtatt av Stortinget i budsjettprosessen.